Auf der dritten UN-Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung verhandelte die Weltgemeinschaft vom 13.-16. Juli 2015 in Addis Abeba über die Finanzierungsgrundlagen für die Post-2015-Agenda und die UN-Klimaziele. Ein Bericht.
Während sich die Augen der europäischen Öffentlichkeit auf die Griechenlandkrise und die Iran-Verhandlungen richteten, stellte die Weltgemeinschaft in Addis Abeba vom 13.-16. Juli 2015 die Weichen für die Zukunft der Entwicklungsfinanzierung. Das Abschlussdokument dieser Dritten Internationalen Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung - die Addis Ababa Action Agenda - ist der erste Baustein in diesem Jahr der internationalen Konferenzen: die Post-2015 Agenda der Vereinten Nationen (VN) mit ihren nachhaltigen Entwicklungszielen soll im September in New York angenommen werden und im Dezember folgt die Klimakonferenz in Paris. Alle drei Konferenzen sind inhaltlich und auch der Verhandlungslogik nach eng verknüpft. Die Addis Agenda soll die Umsetzungsmittel für die Post-2015-Agenda bereitstellen. Diese nachhaltigen Entwicklungsziele wiederum sollen klassische Entwicklungsziele um soziale und ökologische Aspekte erweitern, umdamit auch zur Eindämmung des Klimawandels beitragen und sind anders als noch bei den Millennium Entwicklungszielen auch an die Industrienationen gerichtet.
Doch was wurde in Addis eigentlich genau beschlossen und wer konnte sich mit welchen Interessen durchsetzen? Ist die Addis Ababa Action Agenda eine ausreichende Grundlage für die riesigen Bedürfnisse der Entwicklungsfinanzierung?
Worum geht es?
Schon wie bei den Vorgängerkonferenzen Monterrey 2002 und Doha 2008 ging es auch in Addis nicht alleine um die klassische staatliche Entwicklungsfinanzierung (ODA) sondern um eine ganze Bandbreite von Ressourcen, die für die Entwicklung und insbesondere die Umsetzung der nachhaltigen Entwicklungsziele, mobilisiert werden sollen. Ein besonderes Augenmerk gilt in der Addis Agenda den einheimischen Ressourcen – vor allem der Erhöhung der Steuerquote durch Stärkung der Steuersysteme und einer besseren Versteuerung der Aktivitäten international tätiger Unternehmen. Auch Investitionen von Privaten sollen herangezogen und in Richtung „nachhaltige Entwicklung“ umgelenkt werden, nicht zuletzt durch Multi-Stakeholder Partnerschaften (Zusammenschlüssen aus mehreren Akteuren). Nichtsdestotrotz wird der staatlichen Entwicklungsfinanzierung weiterhin eine tragende Rolle zuerkannt, die insbesondere für die am wenigsten entwickelten Staaten und wichtige Sektoren wie Bildung unabdingbar ist.
Die Addis Agenda behandelt – ebenso wie ihre Vorgängerdokumente – systemische Fragen, die für die Entwicklungsfinanzierung von großer Bedeutung sind: die Ausgestaltung des internationalen Wirtschafts- und Finanzsystems, die Frage wie man Schuldenregime so gestalten kann, dass sie nachhaltig sind und die Feinjustierung der internationalen Handelsregeln. Neu hinzu kam in Addis ein Kapitel zu Wissenschaft, Innovation und Technologie, das sich mit den Rahmenbedingungen für den Aufbau und die Nutzung neuer Technologien sowie mit Fragen des Technologietransfers beschäftigt.
Was waren die Knackpunkte in den Verhandlungen?
Auf die Feinheiten der Positionierungen der verschiedenen Länder wird weiter unten genauer eingegangen, zunächst soll die Interessenlage anhand der klassischen Einteilung in Entwicklungs- und Industrieländer erläutern werden; allen Appellen nach Überwindung der klassischen Nord-Süd Dichotomie zum Trotz bewegte sich nämlich der Großteil der gegensätzlichen Interessen entlang dieser Linien.
Gewichtung der verschiedenen Finanzierungsquellen
Ein strittiger Themenkomplex betraf die Frage nach der Gewichtung der einzelnen Finanzierungsressourcen. Die Entwicklungsländer fürchteten eine abnehmende Relevanz der öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit (ODA) im Konzert der verschiedenen alternativen Finanzquellen wie private Mittel oder einheimische Ressourcen, insbesondere da aus Perspektive der Entwicklungsländer die Nachhaltigkeitsagenda eher vom „Norden“ vorangetrieben wird und den armen Ländern weitere zusätzliche Anstrengungen abverlangt. Sie forderten eine (erneute) Festlegung der Geberländer auf das Ziel, 0,7 Prozent des Bruttonationaleinkommens für Entwicklungszusammenarbeit aufzuwenden und verlangten außerdem, Stufenpläne für die Erreichung bis 2020 aufzusetzen. Die EU hatte sich mit ihren Ratsschlussfolgerungen vom Mai 2015 bereits auf die Erreichung des 0,7 Prozent Ziels bis 2030 („im Zeithorizont der Post-2015 Agenda“) und eines Ziels, 0,15 Prozent für die am wenigsten entwickelten Länder zu geben, festgelegt, was dann auch positiv im Addis Dokument gewürdigt wurde. Insbesondere die USA, Kanada, Japan und Australien sprachen sich gegen jegliche Erwähnung eines ODA-Ziels aus. So wird zwar schlussendlich im Dokument das 0,7 Prozent Ziel erwähnt, aber ohne einen Zeitrahmen festzulegen. Im Gegensatz zu der Doha Erklärung von 2008 gibt es – außer von der EU – keinerlei Einzelzusagen von großen Geberländern. Die Industrienationen konnten sich wiederum nicht mit der Forderung durchsetzen, auch von den Schwellenländern konkrete Zusagen für Entwicklungszahlungen im Rahmen der Süd-Süd Kooperation abzuverlangen.
Bei der Gewichtung zwischen ODA und anderen Finanzierungsquellen ist in der Tat eine Verschiebung zu beobachten. Zwar räumten auch die Vorgängerdokumente von Monterrey und Doha der Privatfinanzierung und einheimischen Quellen eine wichtige Bedeutung bei der Entwicklungsfinanzierung ein, aber das Addis Dokument verstärkt diesen Trend noch weiter. In der Tat wird in Addis ein besonders deutlicher Fokus auf private Mittel gelegt. Dies zog dann auch die Kritik der Zivilgesellschaft und vieler G77 Staaten auf sich, die von einer „Privatisierung“ der Entwicklungszusammenarbeit sprachen. Problematisch sei insbesondere, dass private Mittel hauptsächlich in profitable Bereiche flössen. Außerdem würde das „ownership“ von Entwicklungsländern unterwandert, da sie die Kontrolle über die Finanzmittel verlören. Durch die so genannte „Hebelung“ sollen öffentlich Entwicklungsgelder verstärkt dafür eingesetzt werden, private Investitionen zu generieren. Das birgt die große Gefahr, dass die ohnehin schon knappen öffentlichen Ressourcen in den Privatsektor fließen und möglicherweise nicht dorthin, wo sie dringender gebraucht werden. Immerhin konnte im Dokument die Forderung nach überprüfbaren sozialen und ökologischen Standards sowie Accountability im Zusammenhang mit der Privatfinanzierung verankert werden.
Außerdem fällt der semantische Unterschied auf – von einer „essentiellen Rolle“ die ODA spiele in Monterrey und Doha – zu einer „wichtigen Rolle“ in Addis. Die G77 konnten sich nicht mit der Forderung durchsetzen, die Klimafinanzierung zusätzlich zur ODA-Quote zu berechnen und bereit zu stellen. Diese Diskussion wird bei der Klimakonferenz in Paris erneut auf die Agenda kommen.
Überwindung der „Nord-Süd-Dichotomie“
Nach Ansicht der Industrienationen zeigen die Reduzierung der globalen Armutsraten, teilweise hohe Wachstumsraten und zunehmender Reichtum in einigen Entwicklungsländern, dass die Welt eine andere geworden sei als noch im Jahr 2000, als die Millennium-Entwicklungsziele beschlossen wurden. Dies müsse zu einer Überwindung der veralteten „Nord-Süd-Dichotomie“ führen und stattdessen durch eine „globale Partnerschaft“ ersetzt werden. Im Rahmen dieser „globalen Partnerschaft“ zögen alle Staaten für die Erreichung bestimmter Ziele am gleichen Strang – je nach Kapazität mal weniger stark oder stärker. Insbesondere die Schwellenländer wehrten sich gegen diesen Interpretationsversuch und wiesen auf immer noch hohe Armutsraten, starke globale Ungleichheiten und einen sehr unterschiedlich gearteten Ressourcenverbrauch hin. Diese Meta-Debatte durchzog die Addis-Verhandlungen wie ein roter Faden. Interessanterweise konzentrierte sich die Idee der Industrienationen zur Überwindung der Nord-Süd Dichotomie vor allen Dingen auf die finanziellen Beiträge auch von Schwellenländern und einer stärkeren Eigenverantwortung von Entwicklungsländern, weniger aber auf eine gleiche Machtverteilung und Partizipation in globalen Entscheidungsstrukturen. Das Abschlussdokument betrachtend, kann man nicht davon sprechen, dass Addis die Überwindung der Nord-Süd-Dichotomie mit sich gebracht hat: Weder im finanziellen Bereich, wo es wie bereits im vorigen Absatz erläutert zwar eine Verschiebung zu mehr Eigenverantwortung gab, aber keinen Paradigmenwechsel; noch bei der Partizipation von Entwicklungsländern in globalen Entscheidungsstrukturen (siehe weiter unten).
Sehr eng mit der Frage der Auflösung der Nord-Süd-Dichotomie verbunden ist einer der größten Konfliktpunkte der Verhandlungen, der bis zu Beginn der Konferenz in Addis noch offen blieb: Das Prinzip der geteilten aber unterschiedlichen Verantwortung (common but differentiated responsibilities, kurz: CBDR). Aus dem Klima- bzw. Umweltbereich entnommen nimmt es eine Handlungs- und Zahlungsverpflichtung analog zum Verursacherprinzip vor, anhand dessen dann Zahlungs- bzw. Aktionsverpflichtungen erwachsen. Die Industrienationen wehrten sich gegen die G77 Forderung, CBDR auf den gesamten Entwicklungsbereich auszudehnen. Ungeachtet der Tatsache, dass westliche Politiken negative Auswirkungen auf Entwicklungsländer haben können, weigerten sich die Industrienationen, eine pauschale „Schuld“ für die Armut in Entwicklungsländern anzuerkennen und diese von ihrer eigenen Verantwortung für ihre Entwicklung zu befreien. Letztendlich fand das Prinzip CBDR keine Aufnahme in die Addis Agenda, aber die G77 kündigten bereits an, dies erneut in den Verhandlungen zur Post-2015 Agenda zu versuchen.
Gleiche Partizipation im Internationalen System
Die alte Forderung von Entwicklungsländern aber auch der globalisierungskritischen Bewegung und anderen nach einer stärkeren Verzahnung des VN-Systems mit der internationalen Finanz- Wirtschafts- und Handelsarchitektur fand in den Verhandlungen zur Addis Agenda neue Beachtung – wurde aber relativ schnell von den Industrienationen einkassiert. Zum einen geschah dies mit einem Verweis auf bereits bestehende Reforminitiativen wie die Stimmrechtsreform im Internationalen Währungsfonds (IWF) und zum zweiten mit der üblichen Argumentation, dass die jeweiligen Themen in die relevanten und dafür zuständigen Foren gehören. Auch hier zeigten sich Zivilgesellschaft und G77 sehr enttäuscht über die geringe Bereitschaft, über das Thema auch nur zu reden.
Die Forderung der VNisierung der internationalen Finanz- Wirtschafts- und Handelsarchitektur ist zu einem großen Teil auf dem Wunsch der G77 nach einer stärkeren Mitbestimmung bei diesen Fragen begründet. Sie kristallisierte sich in diesen Verhandlungen in der Forderung, den VN-Steuerausschuss – bisher ein reines Expertengremium, das unverbindliche Modell-Steuerabkommen ausarbeitet – aufzuwerten in ein politisches intergouvernmentales Gremium, das Entscheidungen im Bereich der Internationalen Steuerpolitik treffen kann. Bisher wird die internationale Steuerpolitik in der OECD und somit in einem kleinen Club von Staaten gemacht, zu dessen Prozessen manche Entwicklungsländer zwar assoziiert, aber nicht vollwertig beteiligt sind. Dieser Punkt war der letzte offene Konflikt und konnte erst kurz vor Ende der Konferenz durch einen für die G77 eher gesichtswahrenden als substantiellen Kompromiss ausgeräumt werden (faktisch nur leichte Veränderungen bei der Zusammensetzung, keine Aufwertung in ein intergouvernementales Gremium mit Entscheidungsbefugnissen), was dann den Weg zur Annahme des gesamten Dokuments frei machte.
Ökologie, Menschenrechte und Gender
Insbesondere die EU hat sich während der Verhandlungen für eine deutliche Verankerung der ökologischen Seite von Nachhaltigkeit im Dokument stark gemacht, was z.B. den Abbau von Subventionen für fossile Energieträger angeht. Hier, aber auch bei Sprachvorschlägen zu Aspekten von Menschenrechten (hoch umstritten war bis zuletzt die Referenz zu „marginalisierten Gruppen“ für deren Streichung sich die G77 erfolgreich eingesetzt hatten) und Frauenrechten bzw. Gleichstellung der Geschlechter traf die EU auf zum Teil harten Widerstand bei den Entwicklungsländern. Auch wenn von NGO-Seite kritisiert wird, die Sprache zu Gender tauche nur im ökonomischen Kontext auf, kann man doch sagen, dass die EU ein gewisses „gender-mainstreaming“ im Text erreicht hat und auch Menschenrechte prominente Erwähnung finden – zum Teil gegen die Interessen der G77. Die ökologische Seite des Dokuments ist relativ schwach und wird an unzähligen Stellen eher unkonkret mit dem Verweis auf die Post-2015 Agenda abgetan.
Innovative Finanzierungsmittel
Innovative Finanzierungsmittel wie die Finanztransaktionssteuer (FTT) oder die Flugticketabgabe, die in der Vergangenheit auch bei zivilgesellschaftlichen Kampagnen eine große Rolle gespielt haben, gingen in den Addis-Verhandlungen regelrecht unter. Die im ersten Entwurf auch schon sehr unverbindliche Sprache zählte immerhin einige Beispiele auf. Diese verschwanden im Laufe der Verhandlungen ganz, zuletzt flog die FTT auf Initiative der G77 (!) aus dem Text.
Einige erfolgreiche Initiativen der G-77
Letztlich fanden einige G77-Initiativen – nach zähem Ringen mit den Industrienationen – Eingang in den Addis Text, was vor allem als ein Zugeständnis der Industrieländer für die Zustimmung der G77 zum gesamten Text gesehen werden kann. Es wird ein „global infrastructure forum“ eingerichtet, das Investitionen in nachhaltige Infrastrukturmaßnahmen koordinieren und intensivieren soll. Außerdem konnten sich die G77 bei der Einrichtung eines Mechanismus für den Technologietransfer durchsetzen. Das Thema Technologietransfer war eines der Schwerpunkte und Hauptforderungen der Entwicklungsländer. Der Mechanismus soll zur Koordinierung von bestehenden Initiativen, Kapazitätenaufbau, Verbreitung von Informationen und best practice beitragen. Auf Wunsch der G77 gibt es einen relativ eigenständigen Überprüfungsmechanismus für die Addis Agenda, während die Industrienationen auf einen gemeinsamen Mechanismus im Rahmen der Post-2015-Agenda gedrängt hatten. Das Kapitel zu Schulden ist relativ progressiv und sehr im Sinne der G77 (bspw. größere Mitverantwortung der Gläubiger, „faire“ Schuldenrestrukturierungen und Schuldenerlasse nach Katastrophen wie Ebola).
Wie kann man das Ergebnis bewerten?
Während ständig von der Überwindung der Nord-Süd-Teilung die Rede war, formierten sich die Verhandlungsblöcke größtenteils anhand der altbekannten Linien: Industrienationen vs. Entwicklungsländer. Innerhalb der Industrienationen nahm jedoch die EU eine stärker kompromissorientierte Haltung als beispielsweise die USA oder Japan ein und konnte mit ihrer Betonung auf Umwelt und Gender-Aspekte eigene Akzente setzen. Innerhalb der G77 waren die Unterschiede zwischen den verschiedenen Staatengruppen wie Schwellenländern, LDCs oder afrikanischen Staaten teilweise sehr hoch. Bis zum Schluss „hielt“ die G77-Formation. Aber lange und zum Teil immer wieder verschobene Koordinierungsrunden und Verhandlungskleingruppen, in denen G77-Vertreter nicht das Mandat hatten für ihre gesamte Gruppe zu sprechen, lassen schwierige interne Abstimmungen vermuten.
Die Addis Agenda stellt einen relativ ausgeglichenen Kompromiss dar und in der Gesamtschau konnten sich beide Seiten mit bestimmten Forderungen durchsetzen. Augenfällig ist dabei allerdings, dass sich die Industrienationen insbesondere mit ihren Interessen bei den Strukturen und Partizipationsfragen („alles so lassen wie es ist“) und der leicht abnehmenden Bedeutung von ODA behaupten konnten, während die G77 auf der Haben-Seite eher neue Koordinierungsforen verbuchen können, die für sie wichtige Themen aufgreifen, allerdings nicht wirklich das System ändern. Die Addis Agenda ist mit Sicherheit nicht das ambitionierteste Dokument der Welt – schon der erste Aufschlag lies keine besonders weitreichenden Vorschläge erkennen und in den Verhandlungsrunden wurden von allen Seiten Forderungen verwässert oder ganz aus dem Dokument geworfen. Das geringe Ambitionsniveau ist besonders auffällig bei der Bekämpfung von Steuerhinterziehung und -Vermeidung international tätiger Unternehmen obwohl die Entwicklungsländer angesichts der abnehmenden Bedeutung von öffentlichen Geldern eigentlich auf diese Mittel angewiesen sind.
