Geschlechtergerechte öffentliche Institutionen: Wie kann hier Inklusion gelingen? Ein Beitrag aus dem Buch "Inklusion: Wege in die Teilhabegesellschaft".
Öffentliche Institutionen folgen formellen und informellen Regeln, die ein möglichst reibungsloses Funktionieren gewährleisten sollen. Somit sind öffentliche Institutionen nicht in erster Linie auf Inklusion ausgerichtet, vielmehr produzieren institutionelle Regeln Ausschlüsse an Hand oft unausgesprochener Kriterien. Ein Effekt dieser quasi unsichtbaren, indirekten Exklusionsmechanismen lässt sich am Beispiel der Gleichstellung von Männern und Frauen nachzeichnen. Männer und Frauen treffen auf geschlechtsspezifische strukturelle soziale Grenzziehungen, die ihnen jeweils in unterschiedlichem Maß den Zugang zu öffentlichen Gütern ermöglichen.
Konsequenterweise ist Inklusion eines der zentralen Themen der Frauen- und Geschlechterforschung, und die Bandbreite der Themen erweitert sich kontinuierlich. Die Vielfalt der Forschungsfragen liegt unter anderem darin begründet, dass sich hinsichtlich der Geschlechterverhältnisse widersprüchliche Perspektiven einnehmen lassen. Zum einen funktioniere Geschlecht immer noch als "sozialer Platzanweiser", zum anderen verlöre Geschlecht in anderen Zusammenhängen an Bedeutung durch die Pluralisierung von Lebensverläufen.
Zudem lässt sich trefflich darüber diskutieren, wie Gleichstellung in welchem Kontext eigentlich erreicht werden kann, also was denn eigentlich Inklusion hinsichtlich Geschlechterverhältnissen und Gleichstellung von Frauen und Männern heißen kann. Zwei zentrale Konzepte sind hier, erstens, Umverteilung, also eine Gleichverteilung von Ressourcen, Teilhabe u.ä. herzustellen; sowie, zweitens, Anerkennung, also eine symmetrische Gleichbewertung aller Gesellschaftsbereiche und ihrer jeweiligen Tätigkeiten und Beiträge. Diese grundlegende Frage haben Nancy Fraser und Axel Honneth bereits vor rund einem Jahrzehnt mit ihrer Debatte um Anerkennung und/oder Umverteilung ausgeleuchtet.
Die Debatten um Umverteilung und Anerkennung finden natürlich nicht kontextlos statt, im Gegenteil, ihre Umsetzung in die jeweilige (supra-)nationale Realität ist geprägt durch rechtliche Vorgaben, durch bestehende (öffentliche) Institutionen im weitesten Sinne (z.B. Schulen, Ehe, Arbeitsmarkt) und damit verbunden durch sich reproduzierende Gesellschafts- und Geschlechterstrukturen auf der Ebene von Individuen, Organisationen und Gesellschaften.
Hinsichtlich der rechtlichen Vorgaben zu Gleichstellung und damit bindend für Inklusion sind in Deutschland Artikel 3 des Grundgesetzes und auch die Grundrechtecharta der Europäischen Union. Die Idee von Umverteilung und Anerkennung ist auch in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes impliziert mit seiner Definition von Gleichstellung als Abbau von Diskriminierung, gleicher Teilhabe, und echter Wahlfreiheit. Bezogen auf (öffentliche) Institutionen gibt es weitere Rechtsvorgaben, die Gleichstellung befördern bzw. Diskriminierung verhindern und Inklusion gewährleisten sollen. Dazu zählen beispielsweise das Bundesgleichstellungsgesetz von 2001, das Bundesgremienbesetzungsgesetz von 1994, das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz von 2006 oder auch die Vorgaben zur Frauenförderung im Rahmen der Arbeitsförderung im Sozialgesetzbuch III. Dennoch geht es weiterhin darum, diese Rechtsvorgaben auch faktisch umzusetzen und darüber hinaus weitere Schritte zu unternehmen, um Inklusion geschlechtergerecht zu gestalten.
Was es eigentlich braucht für Gender und Inklusion – unabhängig davon, ob es um Armutsbekämpfung bei Alleinerziehenden, den Zugang zum Arbeitsmarkt für Migrantinnen oder die Überrepräsentation von Männern in politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Leitungsgremien geht – ist eine durchgängige Berücksichtigung einer Geschlechterperspektive in den jeweils verantwortlichen Institutionen mit dem Ziel, diese gleichstellungsfördernd zu verändern (Gender Mainstreaming).
Wird von Gleichstellung der Geschlechter gesprochen, geht es zudem nicht um "die Frauen" oder "die Männer", sondern darum zu verstehen, welche Rolle Geschlecht als strukturierende Kategorie im jeweiligen gesellschaftlichen Kontext, in der (öffentlichen) Institution spielt. In diesem Sinne wird hier mit einem intersektionalen Verständnis von Geschlecht gearbeitet. "Intersektional" soll bedeuten, dass Geschlecht häufig mit anderen strukturierenden, d.h. potentiell exkludierenden und barriereerzeugenden Kategorien, wie z.B. Alter, Kapazität, Ethnie, Glaube, sexuelle Orientierung und nicht zuletzt Klasse verbunden ist. Nur wenn verstanden wird, wie diese intersektionalen Verbindungen zusammenwirken, kann gezielt über Umverteilung und Anerkennung, über Inklusion diskutiert werden.
Die Quote als Beispiel für Umverteilung
Wie eingangs angedeutet kann Umverteilung als ein zentrales Element der Inklusion fungieren. Frauen- oder Männerquoten sind konzipiert als umverteilendes Instrument, mit dem eine gleichberechtigte Repräsentation hergestellt werden soll. Quoten sind notwendig, weil es um die Verteilung machtvoller gesellschaftlicher Positionen geht, mit denen zukünftige Weichen in dieser Gesellschaft gestellt werden und von denen – als Gebot demokratischer Teilhabe – niemand aufgrund der Zuschreibung "Frau" ausgeschlossen werden darf. Quoten sind sinnvoll, um bereits erfolgte Exklusion auf früheren Ebenen auszugleichen und ein zentrales Ziel von Gleichstellung – gleiche Teilhabe – effektiv durchzusetzen. Mit Quoten wird demnach versucht, Barrieren gleicher Teilhabe in Organisationen zu überwinden.
Aktuell gibt es Quotendebatten für mehr oder minder alle Gesellschaftsbereiche, wobei entgegen den Gesetzen der Mathematik und Logik selten über eine 50/50-Quote gesprochen wird. Eine Frauenquote für Aufsichtsräte bzw. Unternehmensvorstände, für Organe der Massenmedien und Kulturinstitutionen, in politischen Führungspositionen oder auch bei Lehrstühlen an Universitäten sind in den letzten Jahren Kristallisationspunkt für öffentliche Diskussionen. Beeinflusst werden diese Debatten auch von supranationalen Entwicklungen wie dem EU-Richtlinienvorschlag der EU-Kommissarin Viviane Reding zur ausgewogeneren Vertretung von Frauen und Männern in Aufsichtsräten börsennotierter Unternehmen und dem Tauziehen um Männer- und Frauenanteile in der neuen Europäischen Kommission.
Unabhängig davon, welcher Gesellschaftsbereich angeschaut wird, lässt sich feststellen, dass es in allen gesellschaftlichen Machtpositionen eine frappierende Überrepräsentation von Männern gibt, also eine überproportionale Inklusion einer annähernd homogenen Gruppe. Hier wäre perspektivisch vielleicht eher eine Männerquote sinnvoll, die ein Limit setzt, anstatt weiter über Mindestquoten für Frauen zu verhandeln.
Wie in der Süddeutschen Zeitung von Thomas Sattelberger dargelegt, zeigt die Debatte um die Frauenquote aber auch genau die eigentliche und weiter bestehende Problematik, die nicht allein mit einer Quotenregelung (aber auch nicht ohne sie), behoben werden kann. Die wenigen Frauen sind kürzer da als vergleichbare Männer; Funktionen, die häufiger von Frauen bekleidet sind (z.B. Sekretärin), werden plötzlich zweckentfremdet als Vorstandsfunktion gezählt, und zudem werden die Vorstandsfrauen schlechter bezahlt als die vergleichbaren Männer. Die Vorstellung, dass einmal mehr als 50 Prozent Frauen in deutschen Vorständen und Aufsichtsräten sein könnten, scheint momentan geradezu utopisch.
Dieser miserable Zustand gilt aber nicht nur für die Wirtschaft, auch in den öffentlichen Institutionen, in denen bereits Gesetze gelten, werden langjährige Ziele verfehlt und Verpflichtungen übergangen, wie der erste und der zweite Erfahrungsbericht zur Umsetzung des Bundesgleichstellungsgesetzes zeigt. Zumal dann immer noch gefragt werden muss, welche Frauen (und auch Männer) überhaupt repräsentiert werden: Es sind quasi ausnahmslos Vertreterinnen und Vertreter der gutbürgerlichen deutschen Mehrheitsgesellschaft. Eine gleichberechtigte Teilhabe von Männern und Frauen in ihrer Vielfalt ist nicht in Sicht. Quoten erscheinen somit auch in intersektionaler Hinsicht als diskussionswürdig hinsichtlich ihrer Funktion.
Kennzeichnend für die Quotendebatte ist es, dass die Schwierigkeit, die Quote zu erfüllen, immer an den einzelnen Frauen festgemacht wird, an deren "Versagen", nicht am Versagen der Institution. Um eine Quote effektiv zu erreichen, bedarf es also mehr, als bloß Köpfe zu zählen, es bedarf einer gleichzeitigen Hinterfragung der strukturellen Grenzziehungen in Institutionen, der (in-)formellen Exklusionsmechanismen, die bestimmte Gruppen von Frauen (und auch von bestimmten Männern) aus den Machtpositionen fernhalten.
Quoten sichern etwas ab, dessen eigentliches Problem auf einer ganz anderen Ebene gelagert ist, nämlich auf der Ebene der Inklusionsfähigkeit von Institutionen. Die Frage, die sich somit zu Quote und Inklusion eigentlich stellt, ist also die, wie eigentlich Institutionen offener gestaltet werden können, wie sie demokratischer oder wenigstens etwas offener werden können.
Gleiches Geld für gleichwertige Arbeit als Beispiel für Anerkennung
Was haben Debatten um Frauen in Vorständen und um (beispielsweise) armutsbetroffene Alleinerziehende gemeinsam? Beide Male geht es um Teilhabe und um Unter- bzw. Überrepräsentation von Frauen und Männern in bestimmten gesellschaftlichen Bereichen. Das bei den Quoten offenbarte Versagen der Institution ist nicht ein spezifisches für elitäre Frauenquotendebatten. Das Versagen ist eines, in dem sich die horizontale (d.h. nach Berufsfeldern), vertikale (d.h. nach Hierarchieebenen), und vertragliche (d.h. nach Arbeitsformen) geschlechtsspezifische Segregation des Arbeitsmarktes widerspiegelt.
Bei der Frage nach Anerkennung geht es auch um eine Perspektive, aus der man eine Klassifizierung von Gesellschaftsbereichen in entweder "weiblich" oder "männlich" dominierte mit ihren asymmetrischen und hierarchischen Bewertungen und Machtverhältnissen wahrnimmt. Der sogenannte "Gender Pay Gap" beispielsweise ist ein gleichstellungspolitisches Problem, welches quer zur geschlechtsspezifischen Segregation des Arbeitsmarktes verläuft. In Deutschland verdienen laut einer Studie von Stefan Bach Frauen nur annähernd 49 Prozent des Pro-Kopf-Bruttoeinkommens der Männer, wenn alle Einkommensarten mit einbezogen werden. Entlohnung ist vorrangig gebunden an die jeweilige Hierarchieebene, das Berufsfeld und die Arbeitsform.
Für jeden dieser drei Aspekte lässt sich trefflich über Anerkennung diskutieren: Warum gibt es beispielsweise für Leitungsfunktionen mit eher organisatorischem Aufgabenfeld (eher von Frauen besetzt) im gleichen Unternehmen weniger Geld als für das operative Geschäft (eher von Männern besetzt)? Warum verdient ein Gymnasiallehrer mehr als eine Grundschullehrerin, obwohl das Studium sich nicht wesentlich unterscheidet? Warum ist der Stundenlohn – unzulässigerweise! – für gleiche Tätigkeiten in der Regel bei sozialversicherungspflichtig (Vollzeit-)Beschäftigten (überwiegend Männer) höher als bei geringfügig oder Teilzeit-Beschäftigten (überwiegend Frauen)?
Die Antwort auf diese (und viele weitere) Fragen liegt in der unterschiedlichen Anerkennung für überwiegend weiblich und für überwiegend männlich stereotypisierte Arbeiten, die trotz allen Wandels in den Geschlechterverhältnissen sich kaum ändern. Wird noch eine intersektionale Perspektive einbezogen, so hat Michelle Budig für die USA belegt, dass Geschlecht beim Pay Gap mit dem Vorhandensein von Kindern und der Tätigkeit für Männer und Frauen unterschiedlich korreliert. Mütter haben geringere Chancen als Väter, eingestellt zu werden, und müssen Einkommenseinbußen von rund vier Prozent pro Kind (!) hinnehmen, während vergleichbare Väter Einkommenszuwächse von sechs Prozent erzielen. Zählen die Mütter zu den Top zehn Prozent der Einkommensspanne, haben sie keine Einkommenseinbußen oder erhielten sogar die gleichen Zuwächse wie ihre männlichen Counterparts. Geringverdienerinnen wiederum verloren sogar sechs Prozent ihres Einkommens pro Kind, bei den Vätern profitierten Weiße und Latinos deutlich mehr als Afro-Amerikaner.
Auch beim Pay Gap wird Inklusion nur gelingen können, wenn aufmerksam und systematisch nach strukturellen sozialen Grenzziehungen und Erschwernissen beim Zugang zu öffentlichen Gütern gefragt wird. Wenn sich die geschlechtsspezifische Segregation des Arbeitsmarktes nicht abbauen lässt (z.B. durch Umverteilung), so kann immerhin daran gearbeitet werden, Gleichwertiges anzuerkennen und über die Anerkennung dem bisher verursachten Pay Gap entgegenzuwirken.
Selbst wenn aber irgendwann einmal das simple Ziel des gleichen (Brutto-)Lohnes für gleichwertige Arbeit erreicht würde, blieben dennoch weitere strukturelle Barrieren wie z.B. das deutsche Ehegattensplitting, die gleiches Geld für gleichwertige Arbeit – jedenfalls für bestimmte Gruppen – zunichtemachen würden.
Gender Mainstreaming als Beispiel für Umverteilung und Anerkennung
Beide in aller Kürze dargelegten Beispiele, Quote und Pay Gap, haben verdeutlicht, dass es langfristig nicht um reaktive Korrekturen fehlgesteuerter (öffentlicher) Institutionen gehen kann. Um Inklusion unabhängig von Geschlecht zu erreichen, muss es um eine proaktive Transformation öffentlicher Institutionen gehen. Um diesen Anspruch zu erfüllen, braucht es gar nicht die Erfindung neuer Strategien, es braucht die konsequente Umsetzung einer bestehenden Strategie, des Gender Mainstreaming.
Gender Mainstreaming ist das Ergebnis verschiedener internationaler und nationaler gleichstellungspolitischer Aktivitäten und wurde vor allem durch die Abschlusserklärung der Weltfrauenkonferenz 1995 weltweit anerkannt und in jeweiligen Kontexten verankert. Für Deutschland bindend sind die EU-Vorgaben zu Gender Mainstreaming, die vertraglich zuerst im Amsterdamer Vertrag von 1997 festgeschrieben wurden. Auf Bundesebene ist seit 2000 Gender Mainstreaming in §2 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien verankert, in den Bundesländern und Kommunen gibt es unterschiedliche Vorgaben. Institutionen wie die Heinrich-Böll-Stiftung haben mit dem Begriff Geschlechterdemokratie ähnliche Ansätze adaptiert.
Die Grundidee beider Ansätze ist identisch: Nur durch einen grundlegenden Umbau von (öffentlichen) Institutionen, durch eine Transformation, lässt sich Gleichstellung und Geschlechtergerechtigkeit erzielen. Bisher bleibt aber festzuhalten, dass gerade dieser transformative Anspruch nicht erfüllt wird, sondern stattdessen integrierende, kooptierende oder rein instrumentelle Umsetzung angewandt wurde.
Meier und Lombardo haben inzwischen dargelegt, welche fünf Kriterien für eine erfolgreiche Gender-Mainstreaming-Strategie, d.h. eine organisationsverändernde Strategie, überprüft werden sollten:
- Ein umfassendes Verständnis von Gleichstellung, dass sich nicht auf binäre Geschlechterkonstruktionen von "den Frauen" und "den Männern" einlässt, sondern die Herstellung von Geschlecht in verschiedenen Kontexten zur Grundlage nimmt.
- Eine Geschlechterperspektive muss im Rahmen intersektionaler anderer Ungleichheitskategorien umgesetzt werden.
- Eine gleiche (politische) Repräsentation von Männern und Frauen in ihrer Vielfalt muss numerisch wie substanziell gewährleistet werden.
- Prinzipien der Personalauswahl und -rekrutierung in (öffentlichen) Institutionen und bei politischen Prozessen müssen verändert werden.
- Hierarchien müssen abgebaut und das Empowerment Einzelner unterstützt werden.
Keines dieser fünf Kriterien ist bisher erfüllt, aber in allen sind bereits wichtige Schritte unternommen worden, auf denen aufgebaut werden kann. Wird Gender Mainstreaming konsequent umgesetzt, so lassen sich Umverteilung und Anerkennung verbinden.
Fazit
Inklusion, unabhängig von Geschlecht, lässt sich nur erzielen mittels einer durchgängigen Geschlechterperspektive in den jeweils verantwortlichen (öffentlichen) Institutionen mit dem Ziel, diese Institutionen gleichstellungsfördernd zu verändern. Zentrales Ziel für geschlechtergerechte Institutionen ist es weiterhin, Barrieren abzubauen – und zwar sowohl durch Umverteilung als auch durch Anerkennung.
Trotz allen Wandels in den Geschlechterverhältnissen besteht insbesondere auf dem Arbeitsmarkt die geschlechtsspezifische Segregation fort. Die unterschiedliche Teilhabe auf dem Arbeitsmarkt ist allerdings nicht nur für diesen problematisch: Eine schlechte oder prekäre Arbeitsmarktpartizipation führt zu weiteren Inklusionsproblemen: Es mangelt an sozialer Teilhabe, an wirtschaftlicher Teilhabe, an demokratischer Teilhabe und auch an kultureller Teilhabe.
Dieser Beitrag erschien erstmals in der Publikation "Inklusion: Wege in die Teilhabegesellschaft". Weitere Artikel und Informationen zum Thema finden Sie auch in unserem Dossier "Grüne Erzählung".
