Die Ausbeutung von Wasser, Land und Rohstoffen schreitet weltweit voran. Die Spielräume für Menschen, die gegen Landraub und Umweltzerstörung protestieren, schrumpfen. Unsere Studie "Tricky Business" beschreibt die Mechanismen der Landnahme und blickt auf Gegenstrategien.
Der weltweite Ressourcen- und Energiebedarf ist in den vergangenen Jahrzehnten stetig gestiegen und in mehr Ländern denn je zuvor stehen die Themen Rohstoffgewinnung und Landnutzung auf der politischen Tagesordnung. Doch der wachsende Rohstoffbedarf in den Industrie- und Schwellenländern ist auf die Ressourcen in den Ländern des Südens angewiesen. Dort befürworten zahlreiche Regierungen den Abbau natürlicher Ressourcen als einen Weg sozioökonomischer Entwicklung.
Viele betroffene Gemeinschaften sehen das anders – denn sie verlieren eher, als dass sie profitieren: Im Zuge der Ressourcenvorhaben werden Lebensgrundlagen entzogen, die Umwelt verschmutzt, die lokale Bevölkerung verdrängt. Deshalb fordern sie mehr Mitsprache an Entscheidungsprozessen und mehr Schutz ihrer Rechte bei der Regulierung und Ausbeutung natürlicher Ressourcen. Denn würden das Kosten-Nutzen-Verhältnis sowie die negativen Auswirkungen, die den Menschen und der Umwelt durch die derzeitigen Praktiken im Rohstoffsektor aufgebürdet werden, in die Entscheidungen einbezogen, sähe die Rohstoffpolitik und der Abbau von natürlichen Ressourcen anders aus.
Tatsächlich sehen sich zivilgesellschaftliche Akteur/innen, die sich für ein umfassenderes Mitspracherecht einsetzen, vielerorts wachsendem Druck ausgesetzt. In der Regel wird zwar in den betreffenden Ländern der südlichen Hemisphäre die Bereitstellung von Land zur Ressourcengewinnung mit der Verankerung von Teilhaberechten verknüpft, um eine Mitsprache der betroffenen Bevölkerung bei Entscheidungen sicherzustellen.
Doch sobald Nichtregierungsorganisationen (NGOs), Basisorganisationen und ihre Mitglieder sich einbringen und die Frage des Abbaus und der Nutzung von natürlichen Ressourcen kritisch begleiten, werden sie unter Druck gesetzt und ihre Handlungsspielräume eingeschränkt. Die Einleitung unbegründeter Strafverfahren, Überwachung, Diffamierung, Einschränkungen des Demonstrationsrechts oder auch physische Einschüchterung und sogar tödliche Gewalt sind gängige Formen der Repression. Aber auch komplexe und zeitraubende Registrierungsanforderungen für NGOs sowie strengere Regeln für die ausländische Finanzierung von NGOs zählen dazu.
Tricky Business: Space for Civil Society in Natural Ressource Struggles
The authors of this study traveled to India, South Africa, Mexico, and the Philippines to study projects and talk to civil society activists and organizations on the ground. The resulting analysis provides us with insights on how we can better address and monitor resource and environmental policy projects.
"Fake Spaces": Konsultationen ohne wirkliche Mitsprache und Einflussnahme
Derartige Einschränkungen der Zivilgesellschaft sind im Ressourcensektor kein Einzelfall. Vielmehr sind sie Teil eines größeren, zunehmend globalen Trends der Einschränkungen der Handlungsspielräume für zivilgesellschaftliche Akteure und Aktivistinnen. Diese Entwicklungen sind unter anderem von Organisationen wie CIVICUS in ihrem Jahresbericht zum Zustand der Zivilgesellschaft (State of Civil Society Report) oder auch vom UN-Sonderberichterstatter für Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit dokumentiert worden.
Das Augenmerk auf zivilgesellschaftliche Handlungsspielräume zu lenken, erlaubt eine vollständigere Erfassung verschiedener Formen der Repression, denen sich zivilgesellschaftliche Organisationen und Akteur/innen ausgesetzt sehen, über Einzelmaßnahmen, wie beispielsweise die Einfrierung von Konten, hinaus. Die Untersuchung von Handlungsspielräumen ermöglicht zudem eine Analyse der Beziehung zwischen den unterschiedlichen Formen und den zeitlichen Abfolgen von Restriktionen.
Unter Handlungsspielraum wird dabei die Möglichkeit und Fähigkeit der Zivilgesellschaft verstanden, als Nichtregierungs- und Basisorganisationen zu wirken und ihre Schlüsselaufgaben wahrnehmen zu können. Hieran entscheidet sich, wie zivilgesellschaftliches Engagement gelingen und Zivilgesellschaft sich in politische Prozesse einbringen und Entscheidungen begleiten kann. Ohne einen wirklichen Platz am Tisch kann der zivilgesellschaftliche Handlungsspielraum zu einem „fake space“ verkommen, z.B. wenn Konsultationen zu Scheinkonsultationen werden, die der Legitimierung eines Projektes dienen, aber keine wirkliche Mitsprache und Einflussnahme versprechen.
Daher sollte sich eine Analyse der Handlungsspielräume für die Zivilgesellschaft nicht nur auf die Repressalien konzentrieren. Sie sollte vielmehr ebenfalls in den Blick nehmen, ob die Zivilgesellschaft die reale Möglichkeit hat, bestehende Räume zu nutzen, dass sie sich Gehör verschaffen und Wandel anstoßen kann.
Ansprüche auf natürliche Ressourcen im Ländervergleich
Die Studie untersucht Handlungsspielräume zivilgesellschaftlicher Akteure, die sich im Ressourcenbereich engagieren. Sie macht Muster und Dynamiken von Einschränkungen sichtbar und nimmt Gegenstrategien in den Blick. Zu diesem Zweck wurden Fallstudien aus Indien, den Philippinen, Mexiko und Südafrika herangezogen. Diese vier Länder verfügen über erhebliche Vorräte an natürlichen Ressourcen – entweder in Form von Rohstoffreserven oder riesigen Landflächen, die sich zur Produktion von Energie oder für die industrielle Landwirtschaft eignen. Gleichzeitig sind diese Länder geprägt von Auseinandersetzungen rund um Erschließung, Abbau, Nutzung und Governance der Ressourcen. Alle vier Länder können zudem als „partielle Demokratien“ bezeichnet werden.
Ein besonderes Merkmal von partiellen Demokratien ist, dass es zwar einen rechtlich geschützten Handlungsspielraum für die Zivilgesellschaft gibt, dieser sich aber unterscheidet von dem tatsächlichen Handlungsspielraum, in dem die Zivilgesellschaft wirkt (Van der Borgh & Terwindt 2014, S. 15-16).
Die vorliegende Studie basiert auf qualitativen Interviews, die mit Basisorganisationen und NGOs durchgeführt wurden, deren Tätigkeitsschwerpunkt (unter anderem) im Bereich des Abbaus natürlicher Ressourcen liegt. Zudem wurden Einzelpersonen befragt, die auf internationaler Ebene bei NGOs oder Regierungsinstitutionen arbeiten und deren Mandat ausdrücklich die Unterstützung der Zivilgesellschaft bzw. den Schutz von Menschenrechtsaktivist/innen beinhaltet.
Muster der Restriktionen
Die Beispiele aus Mexiko, Südafrika, Indien und den Philippinen zeigen, wie Gesetze und administrative Entscheidungen die Gewinnung und Nutzung von natürlichen Ressourcen ohne hinreichende Teilhaberechte ermöglichen bzw. fördern. Selbst wenn nationale Gesetze Teilhabe und Mitsprache garantieren, werden die Betroffenen nicht automatisch geschützt. Im Gegenteil: Gemeinschaften, zivilgesellschaftliche Aktivist/innen und NGOs müssen oftmals ihr Recht auf Teilhabe an Entscheidungen der Regierung oder der Privatwirtschaft entschieden einfordern. Wenn sie darauf drängen, Gehör zu bekommen und ihre Kritik aktiv einbringen, führt dies oftmals zu Verletzungen ihrer bürgerlichen und politischen Rechte: Diffamierung in den Medien, Bedrohungen, ungerechtfertigte Haftbefehle bis hin zu Gewalt und sogar Tötungen sind hierbei an der Tagesordnung.
Die Studie zeigt auf, dass die Abfolge und die Art der Behinderungen zivilgesellschaftlichen Engagements der Logik des Ressourcenabbaus folgt und sich häufig auf bestimmte Projektstadien zurückführen lässt: So wird Gemeinschaften meist von Beginn an der Zugang zu Informationen verweigert, was eine informierte Entscheidung oder gar Mobilisierung erschwert; sobald kritische Stimmen zu den negativen Auswirkungen eines Projekts laut werden und sich entsprechender Widerstand formt, setzen die Einschränkungen ein; diese können in Form gezielter Einschüchterung, Stigmatisierung oder Kriminalisierung von Einzelnen oder Organisationen erfolgen.
Die Phase, in der Explorations- und Abbaugenehmigungen erteilt werden, ist oftmals durch umfassende Auseinandersetzungen und Streitigkeiten gekennzeichnet und daher besonders kritisch: Öffentliche Proteste führen zu Massenkriminalisierung, administrativen Einschränkungen der Versammlungsfreiheit oder körperlichen Auseinandersetzungen. Umgekehrt können solche Einschränkungen zu (weiterem) Protest führen. Schlussendlich setzen sich – insbesondere aber nicht ausschließlich – führende Aktivist/innen, die sich trotz Drohungen und Diffamierungen den Rohstoffprojekten in den Weg stellen, der Gefahr aus, ermordet zu werden.
Obgleich Tötungen die drastischste Form der Bedrohung darstellen, sind viele Gemeinschaften und Aktivist/innen bereits vorher soweit eingeschüchtert worden, dass ihnen nichts anderes bleibt als zu schweigen, statt sich weiteren Gefahren auszusetzen. Die Ermordungen von Umwelt- und Menschenrechtsaktivist/innen sind somit nur die Spitze des Eisbergs. Unterstützung für bedrohte Mitglieder lokaler Gemeinschaften oder NGOs sollte daher einsetzen, lange bevor physische Einschüchterungen stattfinden. Dieser Schutz ist nicht nur gegenüber dem Staat geboten. Die Untersuchung macht deutlich, dass etliche Personen und Gruppen an den Bedrohungen und Einschüchterungen beteiligt sind – neben Regierungsbeamt/innen und Polizeikräfte, eben auch Mitarbeiter/innen privater Sicherheitsfirmen, Unternehmensmanager/innen oder gar benachbarte Gemeinden.
Strategien zur Verteidigung und Rückeroberung von zivilgesellschaftlichen Handlungsspielräumen
Als Reaktion auf derartige Bedrohungen hat die Zivilgesellschaft, teilweise in Zusammenarbeit mit Regierungen und internationalen Institutionen, eine Vielzahl von Maßnahmen und Gegenstrategien zum Schutz von Bürgerinitiativen, NGOs und ihren einzelnen Mitgliedern sowie zur Rückeroberung zivilgesellschaftlicher Handlungsspielräume entwickelt. Eine Reihe von Handbüchern und „Toolkits“ bündelt zentrale Strategien, die als Orientierung für andere Organisationen und Gemeinschaften dienen.
Manche Maßnahmen konzentrieren sich dabei auf den Schutz der physischen Integrität und Sicherheit beispielsweise durch Zugang zu Nothilfe, Sicherheitsschulungen, Bereitstellung von geschützten und sicheren Orten, vorbeugende und vorübergehende Umsiedlung von exponierten Aktivist/innen, neutrale Begleitung von Aktivist/innen, oder medizinische Unterstützung und Stressbewältigung etc. Andere Strategien wiederum wurden entwickelt, um gezielt administrativen Einschränkungen der Registrierung, Arbeitsweise oder der Finanzierung von NGOs entgegenzuwirken oder auf fingierte Anschuldigungen reagieren zu können. Alle diese Strategien zielen auf spezifische Druckszenarien.
Gleichzeitig sind Handlungsanleitungen für EU-Missionen, UN-Institutionen oder nationale Menschenrechtsinstitutionen entwickelt worden, die unter Druck geratene zivilgesellschaftliche Akteure unterstützen möchten. Besondere Beachtung finden dabei die speziellen Risiken den Frauen begegnen, wo und wann immer sie als Aktivistinnen, NGO Vertreterin oder Gemeindemitglied offen für ihre Positionen eintreten.
Obgleich es somit bereits eine ganze Reihe von Maßnahmen und Hilfsmechanismen gibt, ist es in der Praxis mitunter schwierig einzuschätzen, was in einer bestimmten Situation die geeignete Antwortstrategie ist. Als eine der am weitesten verbreiteten defensiven Reaktion begnügen sich Mitglieder von betroffenen Gemeinden oder einer NGO oftmals zunächst mit Notfallmaßnahmen. Diese Ad-hoc-Maßnahmen beinhalten jedoch eine Anzahl an Problemen. Sicherheitsvorkehrungen erweisen sich mitunter als so zeitintensiv, dass sich Betroffene wieder auf ihre politische Arbeit konzentrieren, anstatt sich akribisch an Sicherheitsprotokolle zu halten.
Die defensive Strategie, Bedrohungen und Einschränkungen zu umgehen, führt auch dazu, dass Ausmaß und Wesen eben dieser Schikanen manchmal unterschätzt werden. Aufgrund begrenzter Zeit und knapper Ressourcen besteht für Organisationen unter Druck überdies die Gefahr, dass sie in wiederkehrenden Abläufen reaktiver Notfallmaßnahmen verhaftet bleiben und zu wenig Kapazitäten haben, um langfristige Strategien zu entwickeln und nachzuverfolgen.
Um diese Gefahr wissend, sind zivilgesellschaftlichen Akteure unter Druck bestrebt, neben kurzfristigen Notfallmaßnahmen aktiv längerfristige Strategien zu erarbeiten, beispielsweise Kampagnen, die über die Einschränkungen von zivilgesellschaftlichen Spielräumen und der Urheber aufklären. Längerfristige Strategien haben jedoch ihre eigenen Herausforderungen. Öffentlichkeitsarbeit kann Betroffene durch die erhöhte Sichtbarkeit noch größeren Gefahren aussetzen. Menschenrechtsarbeit findet mitunter dort ihre Grenze, wo ökonomische Interessen bevorzugt werden oder Regierungen offen den Menschenrechten den Kampf ansagen. Es ist daher unabdingbar über weitere langfristige und proaktive Strategien nachzudenken, um die gefährliche Dynamik des Abbaus natürlicher Ressourcen aufzubrechen und Ermordungen und weiteren Formen der Restriktion etwas entgegensetzen zu können.
Strukturen verändern – Teilhabe ermöglichen
Die Studie nimmt daher drei strategische Zugänge in den Blick, die auf strukturelle Veränderungen zielen.
Konsultationen: Ein wesentlicher Schritt in der Rohstoffpolitik und bei konkreten Ressourcenvorhaben ist die Einbeziehung der Zivilgesellschaft – insbesondere der betroffenen Gemeinden bzw. Gemeinschaften – in die Entscheidungsfindung. Proteste und Konflikte spitzen sich oftmals durch gescheiterte Teilhabeversuche zu. Ein Instrument, das sich rechtlich und praktisch durchgesetzt hat, ist die sogenannte Konsultation, die das Herzstück zivilgesellschaftlicher Teilhabe bei Entscheidungen über den Abbau natürlicher Ressourcen darstellt. Immer häufiger werden Konsultationen jedoch zu einer Leerformel, mit der Ressourcenprojekte zwar legitimiert werden, den lokalen Bedürfnissen und Sorgen jedoch keinerlei Rechnung getragen wird.
Wenn betroffene Gemeinden und NGOs sich infolgedessen dann engagieren und ihr Recht auf freie Meinungsäußerung und friedliche Versammlung ausüben, um gegen die kontinuierliche Nicht-Berücksichtigung ihrer Rechte und Interessen vorzugehen, kann dies weitere nachteilige Entwicklungen in Gang setzen. Die Spaltung von Gemeinden, die Diffamierung von zivilgesellschaftlichen Führungspersonen und NGOs sowie öffentliche Proteste sind charakteristische Erscheinungen solcher Entwicklungen und können in letzter Konsequenz auch zu körperlichen Auseinandersetzungen und Gewaltausbrüchen führen. Daher sind mit Blick auf Konsultationen grundlegende Veränderungen notwendig, um zu vermeiden, dass Konsultationen zu bloßer Schönfärberei verkommen.
Somit ist zivilgesellschaftliche Teilhabe nicht nur in der Planungsphase eines konkreten Projekts sicherzustellen, sondern bereits beim Abschluss von bi- und multilateralen Handelsverträgen, bei Gesetzesvorhaben, die die Rohstoffindustrie betreffen, sowie bei der Verabschiedung von nationalen und regionalen Entwicklungsplänen. Konsultationen müssen ferner stets auf ausreichendem Zugang zu Informationen gegründet sein. Das Kräfteungleichgewicht zwischen Unternehmen auf der einen und der Zivilgesellschaft und lokalen Gemeinschaften auf der anderen Seite muss beseitigt werden, und private sowie öffentliche Investoren und Finanzinstitutionen sollten die richtigen Anreize für wirkungsvolle Konsultationen schaffen. Gewinne aus der Ressourcennutzung sind zudem als Ergebnis von Konsultationen gerecht zu verteilen, und Regierungen und Unternehmen müssen schlussendlich akzeptieren, dass zu den möglichen Ergebnissen von Konsultationen auch gehört, dass nicht alle Projekte durchführbar sind.
Privatwirtschaftliche Akteure: Wirtschaftsakteur/innen und ökonomisches Handeln haben Einfluss auf zivilgesellschaftliche Handlungsspielräume – direkt und indirekt. Gegenstrategien, die auf die Einbeziehung von Wirtschaftsakteur/innen abzielen und diese in die Verantwortung nehmen, sind bislang noch wenig entwickelt. Die Privatwirtschaft wird zu oft als „unbeteiligter Dritter“ gesehen, wenn es um lokale Prozesse geht. Damit entlässt man die Unternehmen aus der Pflicht, gegen staatlichen Druck und Restriktionen, denen sich kritische zivilgesellschaftliche Aktivist/innen und NGOs ausgesetzt sehen, Position zu beziehen. Die Wirtschaft muss dazu angehalten werden, ihre – teilweise vielversprechenden – Worte und Beteuerungen in die Tat umzusetzen. Die Erwartungen an Unternehmen, Mitspracherechte zu schützen und zivilgesellschaftliche Handlungsspielräume zu achten, sollten deutlicher zum Ausdruck gebracht werden.
Auch durch die Wahrnehmung gerichtlicher und außergerichtlicher Rechtsbehelfe sollten sie konsequent an ihre Verantwortung erinnert werden. Finanzinstitute und das von ihnen zur Verfügung gestellte Kapital als das Rückgrat der Ressourcenprojekte, und der damit einhergehende potentiell starke Einfluss, den Finanzinstitute auf die beteiligten Unternehmen haben, sollte effektiver genutzt werden, um einschlägige Standards zum Schutz der Betroffenen durchzusetzen. Unternehmen brauchen Regeln und Aufsicht, weshalb sowohl die jeweiligen Heimat- als auch die Gaststaaten eine führende und effektive Rolle bei der Umsetzung der unternehmerischen Standards spielen müssen.
Die Rolle des Rechts: Die Gesetzgebung spielt eine Schlüsselrolle bei der Regulierung und dem Abbau natürlicher Ressourcen. Allerdings geben die Gesetze Unternehmensinvestitionen und anderen wirtschaftlichen Aspekten oft Vorrang vor dem Schutz der lokalen Gemeinschaften bzw. Betroffenen. Gesetze beschneiden überdies oftmals die zivilgesellschaftlichen Handlungsspielräume durch administrative Vorschriften und durch Kriminalisierung.
Auf der anderen Seite können auch soziale Bewegungen, NGOs und Aktivist/innen Rechtsinstrumente gegenüber mächtigeren Akteur/innen als strategische Hebel nutzen, um ihre eigenen Rechte und Interessen zu schützen. Gemeinschaften und NGOs benötigen allerdings größere Unterstützung bei der Nutzung bestehender und der Schaffung zusätzlicher Rechtsinstrumente, um sich gegen Kriminalisierung und Verleumdungsklagen zu wehren und Strategien zu entwickeln, wie sie mittels des Rechts ihren Handlungsspielraum und Einfluss zurückerobern können.
