40 Jahre CEDAW: Was die UN-Frauenrechtskonvention leisten kann

Das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau, bekannter unter der Bezeichnung UN-Frauenrechtskonvention oder CEDAW (Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women) bekräftigt: Frauen haben die gleichen Menschenrechte wie Männer. Aber damit sie diese Rechte auch ausüben können, muss die Diskriminierung von Frauen in allen Lebensbereichen beseitigt werden. Das ist Pflicht der Staaten und Recht jeder einzelnen Frau.

Frauenorganisationen aus aller Welt hatten einen erheblichen Anteil daran, dass es vor 40 Jahren zu diesem umfassenden Menschenrechtsvertrag für Frauen kam. Ihr erfolgreicher Einsatz, über alle politischen Differenzen hinweg, zeigt: Nur gemeinsam können Fortschritte auf dem Weg zur Geschlechtergerechtigkeit erreicht werden.

Doch bis heute, und trotz der fast weltweiten Geltung von CEDAW (189 Staaten haben CEDAW anerkannt; es fehlen der Iran, Palau, der Sudan und die USA) erleben Frauen überall in der Welt in allen Lebensbereichen Diskriminierung (PDF). Das ist nicht überraschend, denn Geschlechtergleichheit verlangt, tief verankerte gesellschaftliche Machtstrukturen zu überwinden. Mittelmäßige Männer ahnen: Geschlechtergleichheit bedroht ihre Privilegien. Kluge Menschen wissen: Geschlechtergleichheit nutzt allen. Denn sie überwindet geschlechtsspezifische Verhaltenserwartungen und führt damit zu mehr Freiheit für alle Menschen.

Die Verwirklichung von Geschlechtergerechtigkeit ist also kein Selbstläufer. Sie stößt nicht nur auf den Widerstand machtvoller Akteure, sondern erfordert auch grundlegende Veränderungen in Normen, Praxen, Institutionen und Verfahren von Staaten und Gesellschaften. Die UN-Frauenrechtskonvention hat dieses transformative Potenzial. Denn sie verpflichtet die Staaten zu den notwendigen Veränderungen hin zu Geschlechtergerechtigkeit und weist ihnen zugleich die Mittel und Wege hierfür. Um das Potenzial von CEDAW zu entfalten, braucht es in Deutschland und weltweit staatliche Akteur*innen, die die Rechtswirkung von CEDAW verstehen, sowie Aktivist*innen und zivilgesellschaftliche Organisationen, die die Frauenrechtskonvention mobilisieren.

1. Vorteil CEDAW: Rechtsverbindlichkeit

Die große Stärke der Frauenrechtskonvention ist ihre Rechtsverbindlichkeit. Als Menschenrechtsvertrag ist sie für die Vertragsstaaten völkerrechtlich verbindlich. Das bedeutet: Ein Verstoß gegen CEDAW verletzt das Völkerrecht. Hierfür muss sich ein Staat völkerrechtlich verantworten: Alle anderen Staaten dürfen solche Völkerrechtsverstöße anprangern, sogar Sanktionen verhängen, und der zuständige unabhängige UN-Fachausschuss, der CEDAW-Ausschuss, benennt Verletzungen und Maßnahmen zu ihrer Beseitigung. Diese Feststellungen haben zwar nur empfehlenden Charakter, aber erhebliches politische Gewicht, jedenfalls für einen Staat, der sich als rechtstreu versteht oder gibt.

In vielen Staaten ist die Frauenrechtskonvention noch dazu innerstaatlich verbindlich. Sie ist damit Maßstab für Gesetzgebung, Politik, Verwaltung und Gerichte. Das ist auch in Deutschland der Fall; hier gilt CEDAW als Bundesgesetz. Die Konvention hat daher Vorrang gegenüber Landesgesetzen, und Bundesgesetze sowie die im Grundgesetz garantierten Grundrechte sind möglichst so auszulegen, dass sie mit CEDAW im Einklang stehen.

Dieser Text ist Teil des Dossiers 40 Jahre UN-Frauenrechtskonvention.

Im Dezember 1979 wurde das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau von der Generalversammlung der Vereinten Nationen (CEDAW) angenommen. Das Dossier gibt einen Überblick über den Stand der Implementierung von CEDAW in mehreren Ländern.

Bundes- und Landesgesetzgeber müssen die zur Verwirklichung von CEDAW erforderlichen Gesetze und Verordnungen erlassen; Bundes- und Landesregierungen haben die erforderlichen Politikmaßnahmen zu ergreifen. Behörden müssen CEDAW bei Planungen und Einzelfallentscheidungen heranziehen und ihr Ermessen im Einklang mit CEDAW ausüben. Sie alle sind zu Gender Mainstreaming verpflichtet, müssen also die geschlechtsspezifischen Auswirkungen geplanter Maßnahmen oder Regelungen untersuchen und gegebenenfalls so nachsteuern, dass die Diskriminierung von Frauen verhindert wird.

Allerdings haben Parlamente und Regierungen einen weiten Spielraum bei der Entscheidung, mit welchen Maßnahmen, sie ihre Pflichten aus CEDAW erfüllen. Daher kann der Gesetzgeber nicht durch eine Klage zum Erlassen eines Gesetzes gezwungen werden. Wenn aber ein Gericht in einem Einzelfall eine Verletzung von CEDAW feststellt und diese unmittelbar auf einer CEDAW-widrigen Norm beruht, dann muss der Gesetzgeber die Konsequenzen ziehen und das Gesetz anpassen. Das verlangt das Rechtsstaatsprinzip.

Die Artikel 1 bis 16 der Frauenrechtskonvention sind in Deutschland unmittelbar anwendbar, und sie sind sogar einklagbar. Individuell Betroffene können also vor Gericht geltend machen, in diesen Rechten verletzt worden zu sein. Beispielsweise kann sich eine Betroffene angesichts der Gesetzeslücken beim Schutz vor sexueller Belästigung von Studierenden an Hochschulen auf CEDAW berufen, um nach einem Übergriff wirksame Schutzmaßnahmen und Entschädigung einzufordern. Und wer vor den Gerichten des eigenen Landes keinen Erfolg hat, kann eine Individualbeschwerde an den CEDAW-Ausschuss richten.

2. Potenziale für mehr Geschlechtergerechtigkeit

CEDAW verpflichtet Staaten dazu, die Diskriminierung von Frauen in allen Lebensbereichen zu beseitigen. Es geht nicht nur um Gleichberechtigung, sondern auch um tatsächliche Gleichheit, also darum, die Bedingungen für ein diskriminierungsfreies, selbstbestimmtes Leben von Frauen zu schaffen. Das schlägt sich in den Dimensionen des Diskriminierungsverbots von CEDAW nieder. Es ist machtkritisch (a), verlangt staatlichen Einsatz zur Überwindung von Rollenbildern (b) und erlaubt spezifische Fördermaßnahmen bis hin zu Quotenregelungen (c). Hierin liegt das – auch in Deutschland noch nicht hinreichend genutzte – Potenzial von CEDAW.

a) Machtkritisches Verständnis von Diskriminierung

Das herkömmliche Diskriminierungsverständnis stellt darauf ab, ob eine Ungleichbehandlung vorliegt, die erstens Frauen rechtlich oder tatsächlich benachteiligt und die zweitens nicht gerechtfertigt ist, also keinen zulässigen Zweck verfolgt oder einen zulässigen Zweck in unverhältnismäßiger Weise. Das Diskriminierungsverständnis von CEDAW geht darüber hinaus. Es stellt auf die Machtverhältnisse innerhalb einer Gesellschaft ab: Diskriminierung ist ein Mittel zur Herstellung oder Bewahrung der Herrschaft oder Überordnung von Männern über Frauen. Sie beeinträchtigt das selbstbestimmte Leben von Frauen. Deshalb formulierte die UN-Generalversammlung in ihrer Erklärung über Gewalt gegen Frauen von 1993: „Gewalt gegen Frauen ist Ausdruck der historisch ungleichen Machtverhältnisse zwischen Männern und Frauen, die zur Beherrschung und Diskriminierung von Frauen durch Männer geführt hat.“

Diskriminierung muss auch nicht absichtlich erfolgen oder gar aus Böswilligkeit. Entscheidend ist die Auswirkung auf Frauen: die Beschränkung ihrer gleichen Teilhabe in allen Lebensbereichen und damit die Verweigerung der gleichen Macht – in Politik, Wirtschaftsleben, Bildung, Kultur, Familie usw.

Wer Diskriminierung im Kontext von Machtverhältnissen versteht, fragt: Welche geschlechtsspezifischen Rollenbilder und darauf basierenden Verhaltenserwartungen an Frauen liegen einer Norm, einem Verfahren oder einer Institution zugrunde und benachteiligen Frauen im Hinblick auf gesellschaftliche Macht? Beruhen die ungleichen beruflichen Aufstiegschancen von Frauen in einem Bereich darauf, dass „männliches“ Führungsverhalten erwartet wird oder dass Frauen als weniger leistungsfähig angesehen werden, weil von ihnen die Übernahme von familiärer Sorgearbeit (Kinder, Pflege) erwartet wird? Solche Diskriminierung hält Frauen von gesellschaftlichen Machtpositionen fern und ist damit kategorial etwas anderes als die Benachteiligung von Männern, die „frauentypische“ Berufe mit geringem sozialem Status anstreben.

Ein machtkritisches Verständnis von CEDAW verlangt auch, Frauen in ihrer Vielfalt wahrzunehmen und das Zusammenwirken verschiedener Exklusionsmechanismen zu berücksichtigen. Artikel 14 CEDAW enthält spezifische menschenrechtliche Garantien für Frauen auf dem Land. Der CEDAW-Ausschuss hat ausdrücklich betont, dass die Staaten intersektionale Diskriminierung (etwa von Frauen, die Minderheiten angehören, Migrantinnen, Frauen mit Behinderungen, lesbischen und Trans*Frauen) angehen müssen.

b) Geschlechtsspezifische Rollenbilder überwinden

Weil geschlechtsspezifische Rollenbilder so zentral für die Diskriminierung von Frauen sind, verpflichtet Artikel 5 CEDAW ausdrücklich die Staaten, auf deren Überwindung hinzuwirken. Das bedeutet auch, geschlechterstereotypen Vorstellungen im staatlichen Raum keinen Platz zu lassen: etwa im öffentlich-rechtlichen Fernsehen oder in Schulbüchern eine Vielfalt von Lebensentwürfen, Eigenschaften und Kompetenzen von Frauen und Männern abzubilden oder staatliche Werbeflächen nicht für sexistische Werbung zur Verfügung zu stellen. Da der Staat auch wirksam gegen Frauendiskriminierung durch Private vorgehen muss, hat er die gesellschaftliche Selbstregulierung kritisch zu begleiten, etwa des Deutschen Werberats oder des Presserates.

c) Quoten als Mittel zur Gleichstellung

Schließlich konkretisiert Artikel 4 CEDAW den staatlichen Gleichstellungsauftrag: Frauenfördermaßnahmen sind zulässig, um die tatsächliche Gleichstellung zu beschleunigen. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip gebietet allerdings, sie zeitlich zu begrenzen, etwa durch eindeutige Fristen oder durch regelmäßige Überprüfungen. Ob Parität im Wahlrecht, Quoten bei Parteien oder im Rahmen eines Gleichstellungsgesetzes für die Privatwirtschaft: CEDAW erlaubt solche Instrumente, und der CEDAW-Ausschuss sieht sie sogar als geboten an, wenn andere Maßnahmen über längere Zeit keinen Erfolg gezeitigt haben.

3. Das Potential von CEDAW nutzen!

Dieses Beispiel illustriert das Potenzial von CEDAW, auch in Deutschland. Gefragt sind staatliche und zivilgesellschaftliche Akteur*innen, die die Rechtsverbindlichkeit von CEDAW ernst nehmen und kreativ nutzen, um die Diskriminierung von Frauen umfassend und nachhaltig zu überwinden.

Wichtiges Hilfsmittel hierbei ist zuallererst die Frauenrechtskonvention selbst. Sie buchstabiert für alle Lebensbereiche aus, in welcher Form die Diskriminierung von Frauen typischerweise auftritt. Der Inhalt von CEDAW erschließt sich zudem durch die Allgemeinen Empfehlungen des CEDAW-Ausschusses. Sie sind zwar formal nicht bindend, haben aber wegen der Autorität des Ausschusses ein hohes Gewicht. Gleiches gilt für die Entscheidungen des Ausschusses in Individualbeschwerdeverfahren und seine Feststellungen in Untersuchungsverfahren.

Zivilgesellschaftliche Organisationen können CEDAW vielfältig nutzen, etwa

• als rechtsverbindlichen Maßstab für ihre Beobachtung der Menschenrechtslage in einem Land, einschließlich der Bewertung von Gesetzgebung und Politik;
• als rechtsverbindliche Begründung ihrer menschenrechtspolitischer Forderungen gegenüber politischen Akteur_innen;
• als rechtsverbindlichen Bewertungsmaßstab für die Politik eines Landes in den Gremien der UN und anderer internationaler Organisationen;
• um Betroffene in Verwaltungs- und Gerichtsverfahren auf nationaler Ebene und in internationalen Beschwerdeverfahren zu unterstützen;
• bei der Ausrichtung ihrer eigenen Bildungsarbeit.

Insbesondere sind die internationalen Kontrollverfahren wichtige Instrumente, um die umfassende Beachtung von CEDAW durch ein Land voranzubringen. Die CEDAW-Vertragsstaaten müssen dem CEDAW-Ausschuss regelmäßig über den Fortschritt und die Hindernisse bei der Umsetzung der Konvention Bericht erstatten. Der Ausschuss prüft die Berichte und formuliert Empfehlungen, die Abschließenden Bemerkungen (concluding observations). Zivilgesellschaftliche Organisationen können eigene Berichte („Parallelberichte“) einreichen und so dazu beitragen, dass der CEDAW-Ausschuss seinen Empfehlungen ein ungeschöntes und umfassendes Bild zugrunde legen kann. Sie können dann innerstaatlich deren Umsetzung einfordern und so ihren politischen Forderungen zusätzliche Legitimität verleihen.

Ähnlichen Nutzen bieten Individualbeschwerdeverfahren, die von betroffenen Einzelpersonen oder zivilgesellschaftliche Organisationen (als deren Vertreterinnen) beim CEDAW-Ausschuss eingeleitet werden. Sie müssen dafür den innerstaatlichen Rechtsweg durchlaufen haben. Auch in diesem (rein schriftlichen) Verfahren kann der CEDAW-Ausschuss nur Empfehlungen abgeben. Staaten sind aber verpflichtet, sich ernsthaft mit den Empfehlungen auseinanderzusetzen.

Geschlechtergerechtigkeit ist eine grundlegende Voraussetzung dafür, dass alle Menschen in einer Gesellschaft frei und selbstbestimmt leben können. CEDAW enthält einen verbindlichen, universellen Maßstab hierfür und verschafft frauenrechtlichen Forderungen Legitimität.

Professorin Dr. Beate Rudolf ist Direktorin des Deutschen Instituts für Menschenrechte.