Klimafinanzierung: Wie diese globale "Überlebensaufgabe" lösen?

Die Weltklimakonferenz 2023 in Dubai begann zum Thema Klima­finanzierung sehr verheißungsvoll: Die offizielle Bestätigung eines neuen Fonds für Verluste und Schäden schon am ersten Tag kam für viele völlig unerwartet. Allerdings folgten ihr in der Abschluss­erklärung des Gipfels keine konkreten neuen Finanzzusagen. Diese wurden auf die kommende Weltklimakonferenz in Aserbaidschan verschoben, bei der auch ein neues Klimafinanzierungsziel beschlossen werden soll.

Entwicklungsländer hatten in Dubai auf neue Investitions- und Finanzmittel der westlichen Industriestaaten gehofft, um wie gefordert ihre nationalen Klima­schutzpläne für 2030 überarbeiten zu können. Stattdessen erlebten sie die konzertierten Bemühungen westlicher Staaten, ihre Zahlungsverpflichtungen im Rahmen des globalen Klimaregimes infrage zu stellen und auf die Freiwilligkeit aller Beiträge als Stoßrichtung zukünftiger Klimafinanzierung zu drängen.

Damit bleibt die für das Erreichen globaler Klimaziele so notwendige Vertrauens­bildung zwischen reichen und armen Ländern auf der Strecke – also denen, die den Klimawandel historisch verantworten müssen und denen, die unter seinen Auswirkungen bereits überproportional leiden. Das ist fatal, denn ohne gegenseitiges Vertrauen wird es keine Klimagerechtigkeit geben.

Eine durchschaubare Strategie

Von westlichen Ländern wie Deutschland wurde der neue Fonds für Verluste und Schäden als nachahmenswertes Klimafinanzierungsmodell postuliert. Mit diesem neuen Partnerschaftsansatz könne die unzeitgemäße starre Klassifizierung zwischen Industriestaaten als Beitragszahlern und allen Entwicklungsländern als Finanzempfängern überwunden werden, wie sie 1992 in der UN-Klimarahmenkonvention festgeschrieben wurde. Doch mit ihrem Argument, es brauche einen neuen Fonds mit einem neuen Finanzierungsansatz, haben Industriestaaten Klimagerechtigkeit zum Auslaufmodell deklariert.

Deutschland und die Vereinigten Arabischen Emirate, letztere als Gastgeber um einen ersten Teilerfolg des Gipfels bemüht, hatten in Dubai je 100 Millionen US-Dollar Anstoßfinanzierung zugesagt – und damit die Mindestfinanzierungsschwelle von 200 Millionen Dollar erreicht, damit der neue Fonds mit Sekretariatssitz bei der Weltbank angesiedelt werden kann.

Ziel der Industrieländer für die Zukunft öffentlicher Klimafinanzierung ist – wie in den Verhandlungen um den neuen Fonds deutlich wurde – die Ausweitung der Geberländerbasis bei gleichzeitiger Beschränkung der Anzahl der Empfänger. Demnach sollen nur noch diejenigen Entwicklungsländer einen Anspruch auf finanzielle Zuwendungen haben, die von ihnen als vom Klimawandel besonders betroffen anerkannt werden.

Dieses Ziel verkennt jedoch, dass Klimavulnerabilität nicht nach Einkommensklassifizierung eines Landes, sondern auf Menschen und Menschenrechte gerichtet werden muss. Aufgrund wachsender Ungleichheit und hartnäckiger Armut sind auch in Schwellenländern ganze Regionen und Bevölkerungsanteile von den Folgen des Klimawandels extrem betroffen. Ihnen muss auf rechtlicher und moralischer Basis geholfen werden.

Es unterschlägt zudem einen weiteren wichtigen Zusammenhang: Katastrophale Verluste und Schäden und wachsende Klimavulnerabilität von heute sind eine Folge der jahrzehntelangen Verzögerungstaktik des Globalen Nordens in Sachen Emissionsreduzierungen sowie der systematischen Unterfinanzierung von Anpassungsmaßnahmen.

Der neue Fonds ist ein hart erkämpfter Kompromiss am Ende eines achtmonatigen Verhandlungsprozesses. Der zuständige Übergangsausschuss wurde auf dem Klimagipfel in Sharm-el-Sheikh Ende 2022 gegründet – auch dank einer koordinierten und lautstarken Lobbykampagne der globalen Zivilgesellschaft. Zum Erstaunen vieler wurde damit dem jahrzehnte­langen Drängen kleiner Inselstaaten auf Zahlungshilfen zur Bewältigung von Klimaschäden entsprochen. Allerdings hatten Industriestaaten bereits in Ägypten deutlich gemacht, dass Zahlungen nur auf Basis von Kooperation und Solidarität möglich seien. Eine Entschädigung nach dem Verursacherprinzip für Verluste und Schäden – und damit jedwede Unterstützungsverpflichtung – wurde damit kategorisch ausgeschlossen.

In der Abschlusserklärung der COP 28 in Dubai wurde die Freiwilligkeit der Beitragszahlung für den neuen Fonds für alle Länder festgehalten – durch die gezielte Setzung eines zusätzlichen Kommas in der entscheidenden Textpassage.

In Wahrheit ein Pyrrhussieg?

Die Verabschiedung des neuen Fonds, als entscheidender Durchbruch des Gipfels gefeiert, könnte sich für Entwicklungsländer als Pyrrhussieg entpuppen, denn er schafft einen Präzedenzfall mit Auswirkungen auf die laufenden Verhandlungen. Der resignierte Pragmatismus der Entwicklungsländer manifestiert ihre Position als schwächere Partei im Ringen um mehr Klimafinanzierung; ein Fonds für Verluste und Schäden mit Designdefiziten erscheint besser als gar kein Fonds.

Es bleibt abzuwarten, ob die formale Einrichtung des neuen Fonds unter der Klimarahmenkonvention und dem Pariser Abkommen – ein kleiner Erfolg für die Entwicklungsländer – genug Sicherheit für die Einhaltung wichtiger Prinzipien bietet. Nach offiziellen Angaben des Übergangssekretariats des neuen Fonds wurden bislang rund 661 Millionen Dollar eingesammelt – nicht mehr als ein Tropfen auf den heißen Stein. Angesichts extremer Klimaschäden könnten allein bis 2030 jährlich bis zu 580 Milliarden Dollar zur Bewältigung von Verlusten und Schäden benötigt werden. Schon jetzt überfordern die Kosten des Klimawandels viele der ärmsten Länder und kleinen Inselstaaten. Sie radieren oft durch massive Verschuldung erkaufte Entwicklungsfortschritte aus – eine „verlorene Entwicklung“, die teuer wiedergewonnen werden muss.

Laut Schätzungen der „Vulnerable Twenty“ (V20), eines Zusammenschlusses von Finanzministern von Staaten, die besonders stark vom Klimawandel bedroht sind, verloren die Mitgliedsländer der Gruppe im Schnitt mindestens 20 Prozent ihres Wohlstands über die letzten beiden Jahrzehnte aufgrund von Klimafolgen, inklusive Extremwetterereignissen. Für die am schlimmsten betroffenen V20-Staaten betrugen die Verluste gar die Hälfte ihres Wachstums.

Vom Klimawandel bedrohte Länder werden zudem von den Finanzmärkten abgestraft, die absehbare wirtschaftliche Klimaschäden in Entwicklungsländern als Risikoprämien einpreisen.

Auch in Zukunft bleibt deshalb ein erleichterter Zugang zu deutlich erhöhter öffentlicher Klimafinanzierung für die meisten Entwicklungsländer nicht nur eine Gerechtigkeits-, sondern eine Überlebensfrage.

Ein neues Klimafinanzierungsziel

Bis zur Aushandlung eines neuen kollektiven quantifizierten Klimafinanzierungsziels (NCQG) gilt die 2009 politisch gesetzte Marke von 100 Milliarden Dollar. Diese Summe sollten die Industriestaaten jährlich ab 2020 zur Unterstützung von Klimaschutzmaßnahmen in Entwicklungsländern mobilisieren. Nach Schätzungen der OECD könnte dieses Versprechen 2022 erstmals erreicht worden sein.

Das NCQG soll am Ende eines dreijährigen Verhandlungsprozesses bei der COP 29 in Aserbaidschan als wichtigste Entscheidung des Klimagipfels gesetzt werden.

Um wissenschaftlich fundiert und bedarfsorientiert zu sein, muss das NCQG wesentlich höher ausfallen. Es gilt, das bestehende Problem der Unterfinanzierung für Anpassungsmaßnahmen zu überwinden. Außerdem muss verhindert werden, dass zusätzliche Klimafinanzierung zu­lasten bereits zugesagter Entwicklungshilfe geht. Ein sicherer und vereinfachter Zugang von Institutionen und Gemeinschaften in Empfängerländern zu finanziellen Mitteln muss ebenfalls priorisiert werden. Vor allem marginalisierte und disproportional stark betroffene Bevölkerungsgruppen benötigen deutlich mehr Zuschüsse für lokale Maßnahmen.

Ein derart konzipiertes neues Klima­finanzierungsziel kann dabei helfen, zentrale Pfeiler des Pariser Klimaabkommens aufrechtzuerhalten. So sieht etwa der sogenannte Ambitionsmechanismus vor, dass die Vertragsstaaten ihre nationalen Klimaschutzzusagen (NDCs) sukzessive erhöhen. Für Entwicklungsländer sind diese Zusagen allerdings zu großen Teilen vorbehaltlich externer Finanzzuschüsse. Dies war der „große Kompromiss“ zwischen Industrie- und Entwicklungsländern, der das Pariser Abkommen überhaupt erst ermöglichte. Zudem ist er Ausdruck des Gerechtigkeitsgrundprinzips der UN-Klimarahmenkonvention, demzufolge alle Vertragspartner eine gemeinsame, aber differenzierte Verantwortung gemäß ihrer respektiven Fähigkeiten haben.

Leichterer Zugang zu Klimafinanzierung ist für die meisten Entwicklungsländer eine Überlebensfrage

Laut einer ersten Bedarfsanalyse durch den Finanzierungsfachausschuss der Klimarahmenkonvention von 2022 betragen die geschätzten Kosten für die Umsetzung von Klimaschutzmaßnahmen in nur einem Teil der Entwicklungsländer bis 2030 bereits rund 5,9 Billionen Dollar. Einer Analyse der Climate Policy Initiative zufolge flossen 2021 und 2022 weltweit rund 1,3 Billionen Dollar in Klimafinanzierungströme. Allerdings profitierten Industrieländer von 84 Prozent dieser Gelder, während weniger als 3 Prozent an die am wenigsten entwickelten Länder gingen.

Wie schwierig es sein wird, ein neues Klimafinanzierungsziel in der benötigten Größenordnung zu erfüllen, wird mit Blick auf den Status des vergleichsweise dürftigen 100-Milliarden-Versprechens deutlich: 2021 wurden laut OECD nur 89,6 Milliarden Dollar bereitgestellt, davon weniger als ein Drittel für Anpassungsmaßnahmen. Zwei Drittel der Gelder sind in Form von Krediten geflossen, teilweise zu markt­üblichen, nicht vom Staat subventionierten Zinssätzen. Wie von Oxfam errechnet, reduziert sich dadurch die tatsächliche finanzielle Unterstützung erheblich. Das Fehlen einer eindeutigen Definition von Klimafinanzierung und vage Buchführungsstandards tragen ebenfalls dazu bei, dass die Transferleistungen westlicher Staaten überschätzt werden.

Deutschlands öffentliche Klimafinan­zierung wuchs 2022 auf 6,4 Milliarden Euro an. Gemessen an historischen Emissionen leistet die Bundesregierung damit laut Berechnungen von CarbonBrief zwar seinen fairen Beitrag zum 100-Millarden-Versprechen – besonders im Vergleich zu den USA, die deutlich unter ihrem fairen Anteil blieben. Allerdings vergibt Deutschland fast die Hälfte seiner Klimafinanzierung in Form von Krediten – und damit einen deutlich höheren Anteil als die meisten anderen Industrieländer.

Viele offene Gestaltungsfragen

Wie hoch das neue Klimafinanzierungsziel gesetzt wird, ob und wie häufig es revidiert werden muss, um neuen wissenschaftlichen Erkenntnissen und realen Bedürfnissen gerecht werden zu können, und wer Verantwortung für die Erfüllung welcher Finanzkategorien hat: All diese Fragen sind nicht technischer, sondern hochpolitischer Natur. Ihre Beantwortung entscheidet darüber, ob der Gerechtigkeitsgrundsatz der gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortung aller Vertragspartner auch in Zukunft ­Relevanz hat – und wie er interpretiert wird.

Entwicklungsländer fordern beispielsweise einen großen öffentlichen Finanzierungskern gemäß Artikel 9 des Pariser Abkommens, wonach Industrieländer bei der Bereitstellung von Mitteln obligatorisch die Führung übernehmen müssen.

Geht es jedoch nach den Industrieländern, sollen die benötigten Billionen Dollar vor allem durch den Privat­sektor bereitgestellt werden. Dieser Vorschlag verweist auf Artikel 2.1(c) des Pariser Abkommens, wonach internationale Finanzströme in Einklang mit niedrigen Treibhausgas­emissionen und einer klimaresistenten Entwicklung gebracht werden müssen.

Deutschland vergibt fast die Hälfte seiner Klimafinanzierung in Form von Krediten

Eine solche Rahmensetzung für das NCQG ist jedoch aus mehreren Gründen problematisch. Sie würde die Relevanz und den Umfang der öffentlichen Finanzbeiträge der Industrienationen für das neue Klimafinanzierungsziel minimieren. Zudem sind privatwirtschaftliche Akteure nicht verpflichtet, über die ­Umschichtung von Finanzströmen im Kontext der Klimarahmenkonvention und des Pariser Abkommens Rechenschaft abzulegen. Darüber hinaus muss sichergestellt werden, dass grüne Taxonomien und Vorschriften nicht das Recht auf Entwicklung in Ländern des Globalen Südens untergraben.

Eine weitere Hauptforderung der Industrieländer für das NCQG ist, den Kreis derjenigen Länder, die zur Bereitstellung von Klimafinanzierung beitragen, um finanzstarke Schwellenländer zu erweitern. Tatsächlich wird ein solcher Beitrag auf freiwilliger Basis bereits im Pariser Abkommen unterstützt. Einige Schwellenländer wie China, Brasilien oder Saudi-Arabien tragen laut einer Analyse von ODI und E3G bereits deutlich zur Klima­finanzierung für Entwicklungsländer durch ihre Beiträge zu multilateralen Entwicklungsbanken bei, durch die der Großteil öffentlicher Klimafinanzierung ausgezahlt wird. Auch bilateral fließen bereits klimarelevante ­Finanzmittel, beispielsweise im Rahmen des chinesischen South-South Coopera­tion Assistance Fund oder der Belt and Road Initiative.

Die fossile Schuldenfalle

Der Versuch der Industrieländer, ihre Klimafinanzierungsverpflichtungen ab 2025 entweder ganz in die Freiwilligkeit zu überführen oder zu suggerieren, dass finanzstarke Schwellenländer eine gleichwertige Zahlungsverpflichtung haben, darf nicht gelingen. Er ist heuchlerisch angesichts eines dringend reform­bedürftigen globalen Finanzsystems, in dem Industrieländer weiterhin die Oberhand haben und die Spielregeln bestimmen.

Gleichzeitig leiden Entwicklungsländer unter einer erdrückenden Schuldenlast, die ihren finanziellen Spielraum limitiert und sie im Teufelskreis aus Klimavulne­rabilität, Armut und Schuldendienst gefangen hält. Einige dieser Länder geben ein Fünffaches ihrer Investitionen in Klimaschutzmaßnahmen für die Rückzahlung von Schulden aus.

Die Schuldenfalle ist auch eine fossile Falle: Die anhaltende Ausbeutung natürlicher Ressourcen, inklusive fossiler Brennstoffe, bezahlt für Schuldendienst und – ironischerweise – Kredite für eine klimagerechte Transformation der heimischen Wirtschaft. Und wenn sich ein Schwellenland wie Kolumbien entscheidet, seine Kohleförderung drastisch zu reduzieren, wird es durch private Rating­agenturen und globale Finanzmärkte mit einer Herabstufung seiner Kreditwürdigkeit bestraft.

Auch deshalb ist die Ausweitung der Zuschussfinanzierung für Anpassungsmaßnahmen, zur Bewältigung von Verlusten und Schäden und zur Bekämpfung von Energiearmut unerlässlich, wie auch vom Weltklimarat in seinem Sechsten Sachstandsbericht gefordert.

Systemischer Wandel notwendig

Klimagerechtigkeit erfordert einen dringenden und umfassenden Schuldenerlass für Klimaschutz und nachhaltige Entwicklung, zum Beispiel durch ein internationales Staateninsolvenzverfahren. Seit Jahren wird die Schaffung eines solchen unabhängigen UN-Gremiums für einen fairen Umschuldungsprozess mit allen Gläubigern und Schuldnern gefordert. Wäre es nicht wunderbar, wenn das neue Klimafinanzierungsziel mit einem „Klimaschuldenerlassjahr“ kombiniert werden könnte?

Klimagerechtigkeit erfordert einen Schuldenerlass für Klimaschutz und nachhaltige Entwicklung

Die Mittel dazu sind global vorhanden und könnten durch mehr Steuergerechtigkeit, basierend auf dem Verursacherprinzip, generiert werden. Eine Klimaschadenssteuer für die 100 größten Verschmutzer unter den multilateralen Konzernen ist keine neue Idee, verdient aber einen zweiten Blick.

Globale Überlebensfrage

Der Abbau von Subventionen für fossile Brennstoffe in Industriestaaten und die Bereitstellung der eingesparten Steuer­gelder für Klimaschutzmaßnahmen brauchen politischen Willen, nicht technische Finesse. Aber auch Steuern auf den ­Lebensstil und die Einkommen und Vermögen der reichsten Verbraucher, vor allem im Globalen Norden, können nicht länger tabu sein, wenn laut Oxfam das reichste Prozent der Weltbevölkerung mehr als doppelt so viele Emissionen freisetzt wie die untere Hälfte.

Wir im Globalen Norden müssen uns die erhöhte Bereitstellung von mehrheitlich nicht rückzahlbaren und vorhersehbaren öffentlichen Finanzmitteln zur Unterstützung von Klimaschutzvorhaben im Globalen Süden leisten. Diese Dekade entscheidet, ob wir die Klimaerwärmung auf 1,5 Grad begrenzen können. Das ist eine Frage der Solidarität und der Klimagerechtigkeit – und letztlich auch eine globale Überlebensfrage.  

Dieser Artikel erschien zuerst bei Internationale Politik.