ASEAN und die Supermächte

Dieser Beitrag ist Teil unseres Dossiers 50 Jahre ASEAN – Welche Rolle spielt soziale und ökologische Gerechtigkeit?

Die zunehmende Präsenz Chinas, sowohl wirtschaftlich als auch militärisch, kann zur Herausbildung chinesischer Einflussgebiete führen – und als solches wird auch Südostasien wahrgenommen. Viele Beobachter halten die regionale Führungsrolle Chinas als ein unabwendbares Ergebnis der beeindruckenden wirtschaftlichen Leistung Chinas und des damit einhergehenden Einflusses.

Fairbanks bekanntes Konzept der chinesischen Weltordnung erklärt das internationale Beziehungsgeflecht in Asien, in dem China sowohl Zentrum als auch überlegene Macht ist[1]. Wer den Blick stärker auf die lange Geschichte der hierarchischen Ordnung in Asien richtet, sieht ein China, das als stärkste Macht mit regionalem Führungsanspruch in das Zentrum des Geschehens zurückgekehrt ist. Ein Anspruch, der von niemandem mehr angefochten wird.

Angesichts eines Chinas, das einen Großteil des Südchinesischen Meeres immer stärker kontrolliert, ist die Gemeinschaft südostasiatischer Staaten (Association of Southeast Asian Nations – ASEAN) gefordert, eine geeignete und geschlossene Antwort zu finden.

Die Länder Südostasiens haben die chinesische Führungsrolle entweder bestritten oder inoffiziell akzeptiert – und gleichzeitig haben sie Mächte oder Partner, die nicht unmittelbar an den Streitigkeiten (z. B. Land- oder Seestreitigkeiten zwischen China und anderen Ländern Südostasiens) beteiligt sind, aufgefordert, eine Führungsrolle zu übernehmen.

Auch wenn die strategischen Optionen kleinerer Mächte begrenzt sind, so zeigen die Strategien der ASEAN gegenüber den Großmächten doch, dass auch kleinere Mächte eine Palette an Handlungsmöglichkeiten haben, aus der sie je nach kurz- oder langfristigen Zielen auswählen können.

Wie Handel die regionale Ordnung prägen wird

Die Trans-Pacific Partnership (TPP) gilt als eine der tragenden Säulen der Umorientierung der USA in Richtung Asien – eine Strategie, die unter der Regierung Obama erarbeitet wurde. Sie ist eine Reaktion auf den chinesischen Aufstieg, der die regionale Machtverteilung zugunsten der USA bedroht.

Zugegeben, China wird in nächster Zukunft wohl kaum das Bretton-Woods-System zerstören können, aber es hat mehr als einmal demonstriert, dass es die Umstrukturierung der Macht in der Region will. So hat Xi Jinping eine neue regionale Sicherheitsordnung ohne Bündnisse gefordert, die allein von den asiatischen Ländern bestimmt wird^[2].

Damit wird China eine völlig neue Herausforderung für die USA: Ein geopolitischer Konkurrent, der die US-amerikanische Unipolarität in Frage stellt, dabei aber wirtschaftlich mit Washington und dessen Bündnispartnern aufs Engste verknüpft bleibt.

Vor diesem Hintergrund ist Handel ein vernünftiger strategischer Ansatz, den die USA in der Region verfolgen kann. Die Interessen der USA sind deckungsgleich mit denen kleiner, aber strategisch wichtiger TPP-Staaten in Südostasien – deren Beziehungen zu China wiederum komplex sind. Die TPP soll diesen Staaten wirtschaftliche Optionen geben, anstatt sie von China abhängig werden zu lassen, was die diplomatischen und politischen Druckoptionen auf Peking potenziell schwächen würde.

Kurz: TPP spiegelt die strategischen Folgen wider, die Chinas zunehmende Macht in der Region für die USA hat. Der Handelsvertrag gilt daher als ein politisches Instrument, das die Verhaltensweisen im asiatisch-pazifischen Raum und darüber hinaus prägen soll. Auch wenn die USA aktuell von TPP abgerückt sind, so bleibt die strategische Frage dahinter bestehen.

Die Rolle des Freihandelsabkommens RCEP

China versteht die Ziele der USA sehr gut und hat seine eigene Reaktion entwickelt: die Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP)^[3]. Auf der Oberfläche ist es das wichtigste Ziele der RCEP, Ordnung in das „Chaos“ zu bringen, indem sie die fünf ASEAN-plus Freihandelsabkommen in ein einziges überführt.

Als direkte Antwort auf TPP allerdings ist die RCEP viel weniger ambitioniert, sowohl in ihrem Umfang als auch in der Tiefe ihrer Verpflichtungen. Der Schwerpunkt liegt auf dem Warenverkehr, nicht auf den diversen sehr heiklen, nicht handelsbezogenen Themen, die in TPP angesprochen werden, etwa geistige Eigentumsrechte, Arbeits- und Umweltstandards und öffentliches Beschaffungswesen.

Die RCEP-Verhandlungen gehen, ähnlich wie die TPP-Verhandlungen, nur schleppend voran, und die Tatsache, dass das Abkommen schon in der Konzeption schwach ist, birgt die Gefahr, dass sich die Region in einem Netz schwacher Freihandelsabkommen verstrickt, das nur schwer wieder aufzulösen ist. Dennoch ist RCEP ein unerlässlicher Handelsvertrag, wenn Peking seine zentrale wirtschaftliche Rolle in der Region sichern will.

Diese beiden regionalen Mega-Freihandelsabkommen stellen für manche Länder in der Region ein Problem dar, obwohl sie beiden angehören. Wie erwähnt, sind diese beiden Verträge technisch, d. h. in Bezug auf die Tiefe ihrer Verpflichtungen, unterschiedlich und daher nicht miteinander vereinbar.

Darüber hinaus ist der geopolitische Unterton der China-USA-Rivalität, der in beiden Abkommen mitschwingt, unverkennbar, und so entschieden sich die meisten beteiligten Parteien für einen eleganten strategischen Balanceakt zwischen den beiden Supermächten. Der plötzliche Zusammenbruch der TPP hat ein Vakuum geschaffen, das es China ermöglicht, seinen Einflussbereich auszudehnen. Und das trifft insbesondere die ASEAN-Länder.

Da sich die Regierung Trump aus der TPP zurückgezogen hat, muss sich Vietnam zum Beispiel umorientieren. Partner der RCEP und des Vietnam-EU-Freihandelsabkommens (EVFTA), dem die EU, Indien und Japan angehören, sind Wirtschaften, die den vietnamesischen Markt ergänzen. Auch wenn die strategischen und institutionellen Vorteile, die sich Vietnam aus diesen beiden Abkommen erhofft, nicht mit denen von TPP zu vergleichen sind, muss Vietnam umdenken.

Die TPP-Vereinbarungen zwischen Vietnam und den USA bieten bereits einen guten Ausgangspunkt im Vergleich zu anderen asiatischen Ländern. Auch zu heiklen Themen wie Gewerkschaften und öffentliche Beschaffung konnten beide Parteien eine gemeinsame Basis finden. Wichtig ist hier, dass es nicht die Abschaffung der Zölle war, sondern die Einigung über nicht handelsbezogene Standards, die es Vietnam und den USA ermöglicht haben, einen bedeutenden Vertrag abzuschließen.

Standards in Bezug auf Arbeit, Produktionskette und anderes sind vielleicht nur schwer zu realisieren, aber sie erleichtern einen enormen Strom an US-Investitionen in den vietnamesischen Dienstleistungs- und Fertigungssektor.

Die Geopolitik der Infrastruktur

Über die guten Beziehungen mit dieser moderaten Gruppierung könnte die ASEAN dazu beitragen, die Beziehungen zwischen China und den einzelnen ASEAN-Mitgliedern zu verbessern. China setzt auf neue Ideen und Projekte als wesentliche Instrumente, die das Überleben und die Machtausdehnung in einem sich unablässig ändernden Sicherheitsumfeld garantieren.

Seit der Ankündigung der „neuen maritimen Seidenstraße“, der 21^st Century Maritime Silk Road (MSR), wurde mit vielen Ideen gespielt, die eine Verbindung zwischen der MSR und dem Master Plan for ASEAN Connectivity 2025 (MPAC 2025) knüpfen. So sieht das ASEAN-Hafennetzwerk (ASEAN Ports Network – APN) im nördlichen Teil des chinesischen MSR-Projekts eine Verbindung von 47 Häfen in ASEAN-Ländern vor.

Erwartungen in Bezug auf Pekings Investition in das ASEAN-Hafennetzwerk basieren auf der Möglichkeit, dass das chinesische One Belt, One Road Projekt (OBOR) eine weitere Finanzquelle für den ASEAN-Netzwerkplan ist. Für China ist OBOR auch eine potenzielle Lösung für die industriellen Überkapazitäten im Land. Allerdings ist die strategische Bedeutung der MSR noch unklar, da China seine eigenen Berechnungen in Bezug auf verbindende Infrastrukturelemente erstellt hat.

Die Pekinger Infrastrukturpolitik basiert auf zwei sich ergänzenden Zielen: Das erste und wichtigste Ziel ist es Verkehrsmodalitäten zu vernetzen, also Straße, Bahn, Häfen, Wasserwege, aber auch regionale Industriezenten und Logistik- und Lagerzentren chinesischer Unternehmen.

Ähnliche Modelle wurden bereits in Afrika verwirklicht und prägen auch jüngst den Vorschlag einer „East Coastal Rail Line“ in Malaysia. Wie die Strait Times berichtet, ist der Bau neuer Straßen und Überführungen vom Hafen zu einem benachbarten Industriegebiet fast abgeschlossen, und das East Coast Rail Line Projekt (ECRL) soll Häfen an der Ost- und der Westküste der malaysischen Halbinsel mit dem Hafen von Kuantan^[4] verbinden.

Das zweite Ziel ist die Schaffung eines Parallelwegs, damit die Hauptroute durch die Straße von Malakka vermieden werden kann. China befährt aktuell bis zu 29 von 39 Seewegen, ca. 60 Prozent der exportierten und importierten Güter und 80 Prozent des importierten Öls passieren diese Meerenge. Die Führung in Peking sieht dies schon seit langem als „Sicherheitsdilemma“ – die Straße von Malakka sei „ein Knoten im Nacken“, eine einfache Lösung gebe es nicht.

Aus dieser Perspektive will China nicht, dass die Straßen und Wasserwege, die mit seinem Geld gebaut werden, das Südchinesische Meer bedienen, sondern eine Verbindung zur Straße von Malakka herstellen. China bemüht sich, alternative Routen aufzubauen, die den Zugang zu Südostasien und der Region um den Indischen Ozean vereinfachen.

Eine neue Eisenbahnverbindung

Seit 2010 hat die Pekinger Führung ihre Absicht wiederholt, neben zwei Eisenbahnverbindungen in Thailand und Laos (die 2015 in Betrieb genommen wurden) eine Eisenbahnlinie zu bauen, die China über Myanmar einen Zugang zum Indischen Ozean verschafft. Diese geplante Bahnlinie mit dem Namen Kyaukphyu – Kunming würde 20 Milliarden US-Dollar kosten.

Ihr Ziel wäre der Transport von Öl, Gas und Gütern zwischen den Häfen Kyaukphyu und Kunming.[5] Diese Route wäre mit dem Bangladesh, China, India and Myanmar Economic Corridor (BCIM) und dem China–Pakistan Economic Corridor (CPEC) verbunden. Damit hätte China drei Alternativen zur Route durch die Straße von Malakka – drei Alternativen, die aus chinesischer Sicht nicht nur kürzer, sondern auch viel sicherer sind.

Vernetzte Infrastruktur kann ein Machtinstrument sein. Herrschende Mächte können regionale Infrastrukturen mit vielerlei Mitteln verändern. Die stürmische Geschichte dieser Verkehrswege zeigt, wie viele imperiale Visionen auf der Bewegung von Material basieren. In diesen Visionen wird eine Verbindung zwischen Ordnung und großen technischen Systemen wie Kanäle, Häfen, Straßen und Eisenbahnen postuliert.

Manchmal wird dabei auf die Bedeutung des Suez Kanals oder des Panama Kanals verwiesen, beide Verkehrsprojekte im Zentrum der Hegemoniebestrebungen Großbritanniens und der USA.

Die ASEAN dagegen hegt andere Erwartungen an die großen Verkehrsnetzpläne zwischen ihr und China. Auch wenn die ASEAN dieselben Ziele verfolgt, wie China dies mit OBOR tut, so fehlt den Infrastruktursystemen der ASEAN – aus Pekinger Sicht – der strategische Aspekt. Andererseits stellen natürlich neue, eventuell stärker chinesisch orientierte Infrastrukturverbindungen eine Provokation für das ASEAN-Verkehrswegenetz dar.

Angesichts der Strategie des „Zerbrechens jedes Essstäbchens“, was im Westen unter „Teile und herrsche“ bekannt ist, fühlt sich jedes einzelne Land gedrängt, sich China anzunähern.

Die ASEAN als „Kernmacht“

Seit dem Ende des Kalten Kriegs wurde der regionale Multilateralismus, mit der ASEAN im Zentrum, durch bürokratische Dienstwege institutionalisiert, was den Entscheidungsprozess häufig zum Erliegen bringt. Alle Akteure sind in ihrem Umgang miteinander diplomatisch neutral; sie versuchen politische Tretminen zu vermeiden.

Diese „ASEAN-Methode“, bei der die Mitgliedstaaten stillschweigend viele implizierte diplomatische Verfahren befolgen und sich strikt an das Nichteinmischungsprinzip halten, hat sich in den ersten Jahrzehnten nach der Gründung des Zusammenschlusses als wirtschaftlich effektiv erwiesen.

Man konnte wiederholt erkennen, dass die ASEAN, wenn sie als Zentrum der regionalen politischen Struktur wahrgenommen werden will, noch viel tun muss. Multilaterale Arrangements, in denen die ASEAN eine zentrale Rolle spielt, etwa das ASEAN Regional Forum (ARF) oder der East Asia Summit (EAS), spielen auf der politischen und der Sicherheitsbühne der Region nur eine Statistenrolle.

Natürlich ist es gut, dass die regionalen Führungsmächte Foren einrichten und miteinander kommunizieren. Nach zwei Jahrzehnten Multilateralismus allerdings steht die regionale Sicherheit vor mehr Herausforderungen als je zuvor.

Ein grundsätzliches Problem der ASEAN ist die Tatsache, dass China nicht von allen Mitgliedstaaten in gleichem Maße als Bedrohung wahrgenommen wird. Die ASEAN ist in erster Linie damit beschäftigt, interne Differenzen zu überwinden – und diese Nabelschau hat die Maßnahmen der Gruppe gegen China verwässert und auch ihre Fähigkeit, andere Großmächte in eine friedliche Beilegung des Konflikts im Südchinesischen Meer einzubinden.

Im vergangenen April, während des 30. ASEAN-Gipfels auf den Philippinen, wurde eine gemeinsame Erklärung herausgegeben, die „Landgewinnung und Militarisierung“ noch nicht einmal erwähnt, zwei Begriffe, die in früheren ASEAN-Erklärungen durchaus auftauchten, wenn die Mitgliedstaaten ihrer Besorgnis über Chinas Bau künstlicher Inseln und seine Maßnahmen im Südchinesischen Meer Ausdruck verleihen wollten.

Die Kritiker hatten schnell die Philippinen und deren Präsident Rodrigo Duterte als Strippenzieher ausgemacht und behaupteten, die Philippinen wollten bewusst im Sinne Chinas das Thema Südchinesisches Meer herunterspielen. Damit hat die ASEAN die Messlatte der Erwartungen an die nächste gemeinsame Erklärung gesenkt.

Formulierung eines Verhaltenskodexes

Die ASEAN-Länder erwarten auch weiterhin die Formulierung eines Verhaltenskodexes. Indonesien, eines der Kernmitglieder, hat sich gegen die Beteiligung von Mächten ausgesprochen und gleichzeitig darauf gedrängt, gemeinsame Erklärungen zuerst untereinander zu besprechen, bevor sie mit China diskutiert werden.

Die Philippinen, die in diesem Jahr den Vorsitz des Gipfels innehatten, haben China einige Zugeständnisse gemacht und mit einem eher nachgiebigen Ansatz die Erarbeitung des Kodexes tatsächlich beschleunigt. So hat man sowohl darauf verzichtet, den Schiedsspruch in der Auseinandersetzung zwischen den Philippinen und China über das Südchinesische Meer zu erwähnen als auch die Eskalationstaktik Chinas zu diskutieren.

Gleichzeitig sind bilaterale Gespräche zwischen den Philippinen und China geplant, und die Philippinen haben betont, dass sie die endgültige Fassung beim ASEAN-Ministertreffen im August in Manila veröffentlichen möchten.

Seit 2009 hat das Fehlen einer normativen Ordnung im Südchinesischen Meer die juristischen und akademischen Funken fliegen lassen. Daher war der Schiedsspruch des Schiedsgericht im Jahr 2016 eine Gelegenheit für die ASEAN als Länderbund in Südostasien und für die einzelnen ASEAN-Mitgliedstaaten, ihre politischen Optionen zu überdenken: Wie können und sollen sie auf die Chancen und Herausforderungen reagieren, die sich aus dem Schiedsspruch ergeben?

Als Einheit bleibt die ASEAN ein wichtiger Faktor. Die maritimen Staaten Südostasiens werden wahrscheinlich besonders wichtig für China angesichts der chinesischen Strategie der Maritimen Seidenstraße. Die ASEAN könnte diese Strategie als Hebel nutzen, um ihre eigene Agenda in Bezug auf Peking und Washington voranzutreiben und dabei gleichzeitig die eigenen regionalen Integrationsprogramme zu fördern und wirtschaftliche und Sicherheitsinteressen zu verfolgen.

Was Vietnam betrifft, so ist es an der Zeit, dass das Land, seine Beziehungen zu anderen regionalen Akteuren intensiviert und den Status der ASEAN als zentrale Macht unterstützt. Das erste Ziel sollte eine strategische Zusammenarbeit zwischen den Philippinen, Vietnam, Malaysia und Indonesien sein. Die tiefere Bedeutung einer solchen Zusammenarbeit ist jedoch die Art und Weise, wie sie in das Netzwerk der informellen Bündnisse an der Peripherie Chinas passt.

Die vier genannten Staaten sollten vor dem Hintergrund des Schiedsspruchs eine gemeinsame Position zu verschiedenen Aspekten des Seerechts im Südchinesischen Meer erarbeiten und vertreten. Für die ASEAN sind angesichts tektonischer Verschiebungen im regionalen Machtgefüge normative und juristische Ansätze die am ehesten Erfolg versprechenden Lösungen im Umgang mit stärkeren Nationen.

Zu allererst jedoch muss die ASEAN beschließen, die außerordentliche politische Last gleich auf die Mitgliedstaaten zu verteilen – das bedeutet auch, dass sie einen Teil ihres politischen Kapitals im Sinne einer langfristigen Stabilität streut.

Eine einfache Maßnahme würde die Effektivität und den Einfluss der ASEAN als Regionalorganisation dabei wesentlich steigern: die Einführung des Mehrheitsprinzips[6]. Um Spaltung entgegenzuwirken, sollten alle wesentlichen Entscheidungen eine Zweidrittelmehrheit benötigen.

Ein anderer Ansatz könnte die negativen Auswirkungen des Einstimmigkeitsprinzips überwinden. Veto-Rechte sollten gänzlich abgeschafft werden. Das Konzept „ASEAN minus (Land) X“[7], eine Formel, die flexible Teilnahme erlaubt, anstatt auf dem Konsensmechanismus zu beharren, ist eine Maßnahme, die dazu beiträgt, dass die ASEAN eine Zukunft als Kernmacht regionaler Strukturen hat.