Kann die russische Regierung wegen der Verbrechen des Angriffskrieges gegen die Ukraine zur Rechenschaft gezogen werden? Dieser Beitrag zeigt verschiedene völkerrechtliche Optionen auf.
Nachdem gegen den russischen Präsidenten Wladimir Putin und seine Kinder-rechtsbeauftragte Maria Lwowa-Belowa vom Internationalen Strafgerichtshof (IStGH) Haftbefehle erwirkt wurden, drängten sich zwei Fragen auf: Wie ließen sich diese Haftbefehle in die Tat umsetzen? Und warum wird Putin und Lwowa-Belowa „nur“ die Deportation ukrainischer Kinder zur Last gelegt? Es gibt doch viele andere Kriegsverbrechen, die den russischen Aggressoren zugerechnet werden können.
Die Antwort ist folgende: Es ist tatsächlich am einfachsten, Putins direkte Beteiligung an der Deportation ukrainischer Kinder zu beweisen. Der Präsident unterzeichnete persönlich den entsprechenden Befehl, der als Rechtsgrundlage für die Kindesentführungen in den besetzten Gebieten angesehen werden muss. Die Beteiligung Putins und der russischen Führung an Verbrechen gegen die Menschlichkeit und weiteren Kriegsverbrechen, wie der gezielten Bombardierung von Wohnhäusern, der Angriffe auf das Atomkraftwerk in Saporischschja, der Inhaftierung Unschuldiger und der vielen Straftaten gegen die persönliche Freiheit, der zahlreichen Fälle von Folter und sexueller Gewalt, kann vorläufig juristisch nicht geahndet werden. Denn die Suche nach Beweisen, die Putins Schuld für diese Verbrechen belegen, gestaltet sich sehr viel schwieriger.
Das Verbrechen der Aggression und seine juristische Ahndung
Es drängt sich auch eine weitere Frage auf, nämlich warum neben der Deportationsanklage kein Haftbefehl gegen Putin wegen des Verbrechens der Aggression erlassen wurde. Denn eine Angriffshandlung liegt für alle offensichtlich vor, und die Verantwortung kann Putin zugeschrieben werden.
Bei diesem Sachverhalt – dem Verbrechen der Aggression – hat der IStGH jedoch nicht die Befugnis, eine Strafverfolgung gegen die russische Regierung einzuleiten. Für eine Anklage gäbe es theoretisch zwei Möglichkeiten, doch beide Wege sind versperrt. Zunächst müsste der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen die Aggression feststellen. Dem würde jedoch momentan das Veto Russlands entgegenstehen. Des Weiteren wären zu einer Vollstreckung des Haftbefehls gegen Putin nur die Staaten verpflichtet, die Vertragsparteien des Internationalen Strafgerichtshofs sind und das Römische Statut – die vertragliche Grundlage des IStGH – ratifiziert haben. Russland gehört – neben anderen Ländern – nicht zu diesen Staaten. Und das ist das Dilemma.
Um den Kremlchef zur Verantwortung zu ziehen, müsste ein neues internationales Gremium geschaffen werden, das befugt ist, Putins Kriegsverbrechen zu untersuchen. Dieses Gremium wird von der Ukraine unter dem Namen „Sondertribunal für das Verbrechen der Aggression“ gefordert. Mit einem Sondertribunal würde ein Prozess deutlich schneller über die Bühne gehen als über die IStGH-Schiene. Denn der IStGH beginnt mit dem Verfahren erst dann, wenn der Angeklagte festgenommen und nach Den Haag gebracht wurde. Seien wir ehrlich: Die Chancen einer Festnahme Putins sind unglaublich gering. Daher macht die Ukraine im Rahmen der Arbeiten zur Schaffung des Sondertribunals den Vorschlag, ein Abwesenheitsverfahren durchzuführen. Es ist zwar schwierig, und eine Reihe von Ländern, deren Rechtssystem die Abwesenheitsjustiz nicht vorsieht (zum Beispiel die USA und das Vereinigte Königreich), sind dagegen. Diese Option ist jedoch für die strafrechtliche Ahndung russischer Kriegsvergehen von entscheidender Bedeutung. Andernfalls wird der gegen die russische Regierung gerichtete Vorwurf schwerster Kriegsverbrechen bis zum Ableben der Täter nur ein Verdacht bleiben.
Zu den Angeklagten dieses Sondertribunals würden neben Putin weitere Personen, welche die politischen oder militärischen Handlungen des Staates tatsächlich kontrollieren und steuern, gehören: das sind etwa der Verteidigungsminister Schoigu, die Chefs des Generalstabs und der Ministerpräsident Mischustin. Die Herausforderung bei einer so gearteten internationalen Strafverfolgung besteht nun darin, wie man die Immunität dieser Personen umgehen kann.
Drei Optionen der rechtlichen Ahndung russischer Verbrechen
- Die einzige rechtlich einwandfreie Möglichkeit zur Schaffung eines Sonder-tribunals, das die Immunität der sogenannten „Drei“ (derzeitige Staats- oder Regierungschefs, Premierminister und Außenminister) überwindet, braucht tatsächlich einen entsprechenden Beschluss des UN-Sicherheitsrates. Es wird vielerorts die Ansicht vertreten, dass die drei obigen Ämter eine absolute Immunität vor Strafverfolgungsbeamten anderer Staaten bieten. Gegen diesen ungeschriebenen Grundsatz des Völkerrechts spricht jedoch Art. 27 des Römischen Statuts des IStGH, wonach die strafrechtliche Verantwortlichkeit – unabhängig von Person und Amt – grundsätzlich nicht entzogen werden kann. Selbst wenn eine Möglichkeit für die Schaffung des Sondertribunals vorliegen sollte, würde dies von Russland als ständigem Mitglied im UN-Sicherheitsrat sicherlich abgelehnt werden. Man kann in diesem Fall den Beschluss des Sicherheitsrats aber durch einen Beschluss der Generalversammlung ersetzen. Nach den Vorschriften der UN-Generalversammlung kann eine solche Entscheidung als „wichtig“ angesehen werden, wenn mindestens 2/3 der anwesenden Staaten (das könnten mehr als 100 UN-Mitgliedsstaaten sein) dafür stimmen. Dies stellt zwar eine beachtliche Hürde dar, ist aber im Bereich des Möglichen, wenn die internationalen Freunde der Ukraine, angefangen bei den USA und den EU-Mitgliedstaaten, die entsprechende Lobbyarbeit übernehmen würden.
- Alternativ kann das Sondertribunal auch durch ein multilaterales Abkommen ermöglicht werden. Dafür müsste ein entsprechender Vertrag von über 60 Ländern unterzeichnet und ratifiziert werden. Dieses Konzept wird im Völker-recht als Ausdruck der Meinung der Weltgemeinschaft anerkannt und führt automatisch zur Geltendmachung der Ansprüche aus diesem Vertrag, auch wenn es weder von der Generalversammlung noch vom UN-Sicherheitsrat gebilligt wurde. Dies wäre bei der Einberufung des Gipfels der Staats- und Regierungschefs des Europarates in Reykjavik im Mai 2023 möglich gewesen, weil gerade dieser Gipfel sich mit der Schaffung des Sondertribunals beschäftigt hat. Da dies nicht geschehen ist, wurde die Ratifizierung eines solchen Vertrages leider auf unbestimmte Zeit verschoben. Zudem befürchten einige westliche Länder, dass Russland und China dann auch die Schaffung eines äquivalenten „antiamerikanischen“ Tribunals initiieren könnten.
- Möglich erscheint auch ein hybrides Gericht, das heißt ein Gericht, das in Übereinstimmung mit der Gesetzgebung der Ukraine im Ausland (bzw. in Den Haag) tagt und aus ukrainischen sowie internationalen Richter*innen besteht. Dennoch bleiben Fragen bezüglich der Rechtmäßigkeit der Einrichtung eines solchen Gerichts offen. Denn die Verfassung der Ukraine verbietet grundsätzlich die Errichtung von Sondergerichten und verpflichtet ukrainische Gerichte zudem, alle Entscheidungen immer „im Namen der Ukraine“ (іменем України) zu erlassen. Um ein hybrides Gericht zu ermöglichen, müsste daher die Verfassung der Ukraine geändert werden, was aber im Rahmen des Ausnahmezustands und des Kriegsrechts unmöglich ist. Weiterhin ist unklar, wie man mit der Immunität der Amtsträger umgehen müsste. Einerseits ist die Immunität der russischen Führung für die Ukraine als Opfer einer Aggression irrelevant. Andererseits kann die Ukraine die „Drei“ hochrangigen russischen Amtsträger mit persönlicher Immunität nach nationaler Gesetzgebung nicht anklagen. Die internationale Legitimität eines solchen Prozesses würde zudem in Frage gestellt: Wenn die Ukraine berichtet, dass sie Putin verurteilt hat, wer würde zustimmen, dass es sich um eine international gültige Verurteilung handelt? Und gäbe es nicht auch das Gegenargument, dass ein Interessenkonflikt in der Ukraine besteht?
Russlands Vetomacht einschränken
Das Vetorecht Russlands im UN-Sicherheitsrat spielt paradoxerweise eine entscheidende völkerrechtliche Rolle. Ist diese Rolle aber wirklich so groß, dass man dies in keiner Weise ändern oder umgehen kann?
Das ist umstritten. Es ist zwar so, dass die UN-Charta kein Verfahren vorsieht, wodurch ihre fünf ständigen Mitglieder ihres Vetorechts beraubt oder gar aus dem Sicherheitsrat ausgeschlossen werden können. Jedoch kann man die These aufstellen, dass die Russische Föderation dem UN-Sicherheitsrat illegal beigetreten ist. Nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion erklärte sich die Russische Föderation automatisch zur Rechtsnachfolgerin der Sowjetunion. Mit dem Brief des ehemaligen Präsidenten Jelzin forderte das Land das Recht, anstelle der Sowjetunion die Vertretung im UN-Sicherheitsrat zu übernehmen und ein Vetorecht zu erhalten. Alle anderen ex-sowjetischen Länder waren zwar damit einverstanden, dass Russland diese Rolle für sich beanspruchte, da der Zusammenbruch der Sowjetunion mehr oder weniger friedlich verlaufen war. Eigentlich wäre aber zusätzlich die Zustimmung von zwei Dritteln der UN-Mitglieder in der Generalversammlung für den Beitritt erforderlich gewesen, die es aber nie gab.
Allerdings stellt sich in diesem Zusammenhang folgende Herausforderung: Russland ist als „Nachfolgerin“ der Sowjetunion seit 30 Jahren Mitglied des UN-Sicherheitsrates und hat für Hunderte von Resolutionen gestimmt. Würde man also argumentieren, dass Russland illegal im UN-Sicherheitsrat ist, was wird aus all den Verträgen, Beschlüssen, Entscheidungen, die mit Hilfe Russlands zustande gekommen sind? Werden diese rückwirkend unwirksam oder gilt nach wie vor das „ex nunc“ Prinzip, das heißt ab Inkrafttreten einer Vereinbarung ist diese auch gültig?
Alternativ besteht die Möglichkeit, die russische Delegation daran zu hindern, Russland bei der Generalversammlung zu vertreten. Es gab bereits Präzedenzfälle in der Geschichte der UNO, als die Generalversammlung einer bestimmten Delegation die Erlaubnis zur Vertretung entzog. In den 1970er-Jahren lehnte etwa die Generalversammlung die Befugnisse der südafrikanischen Delegation als Reaktion auf die Apartheid-Politik ab. Dies kann man genauso auf die derzeitige Situation übertragen mit der Begründung, dass die Mitgliedschaft bei den Vereinten Nationen laut UN-Charta nur „friedlichen“ Staaten offensteht, die auf Gewalt verzichten und das Völkerrecht achten. Zu diesen Staaten gehört Russland derzeit nicht. Dass Russland weiterhin mit einer Delegation bei der UN-Generalversammlung vertreten wird, zeigt die Schwäche des gesamten Völkerrechts sowie auch der Vereinten Nationen.
Es existiert auch der interessante, aber wenig bekannte Artikel 27 Absatz 3 der UN-Charta. Dieser besagt, dass ein ständiges Mitglied des UN-Sicherheitsrates, das eine Streitpartei ist, sich bei der Abstimmung über Resolutionen im Zusammenhang mit eben diesem Streit der Stimme enthalten sollte. Das bedeutet, dass Russland sich bezüglich der Resolutionen zum Krieg in der Ukraine zurückhalten müsste. Das Problem ist aber, dass sich Staaten, die ständige Mitglieder des UN-Sicherheitsrates sind, nur freiwillig der Stimme enthalten können, es sei denn die Entscheidung bezieht sich auf die Normen des Kapitels VI UN-Charta. Russland wird sein Vetorecht allerdings niemals freiwillig aufgeben.
Warum kann man dann diesen Artikel angesichts der aktuellen politischen Lage nicht einfach ändern und zumindest in diesem Fall für den Sicherheitsrat ein Mehrheitsprinzip mit einer Quote von 85-90 Prozent bei der Abstimmung einführen?
Die UN-Charta ist am 24. Oktober 1945 in Kraft getreten. Die Siegermächte des Zweiten Weltkriegs entschieden, wie die neue Weltordnung nach 1945 aussehen würde, und entwarfen die UN-Charta im Lichte dieser Jahrhundertkatastrophe, die sich nicht wiederholen sollte. Der Zweite Weltkrieg ist aber lange her. Die Zeiten ändern sich, und der Zweck der UN-Charta, den Weltfrieden zu gewährleisten, darf nicht verfehlt werden. Damit ein Dritter Weltkrieg nicht in den Bereich des Möglichen kommt und die Prinzipien des Völkerrechts nicht zerbrechen, müssen die Normen dementsprechend angepasst werden, auch wenn dies beim Entwurf der UN-Charta nicht vorgesehen war.
Möglichkeiten der Beschlagnahmung von russischen Vermögenswerten
Der durch die russische Aggression entstandene Schaden in der Ukraine beläuft sich auf über 400 Milliarden Dollar. Dieser Betrag basiert auf der Einschätzung der Weltbank und berücksichtigt nur den Schaden, der in den von der Ukraine kontrollierten Gebieten verursacht wurde. Heute beträgt das Gesamtvolumen der russischen Reserven, die im Westen eingefroren wurden, 300 Milliarden Dollar. Etwa zwei Drittel des Betrags sind Vermögenswerte der russischen Zentralbank.
Es ist die eine Sache, wenn zum Beispiel Großbritannien oder die USA Sanktionen gegen Russland verhängen und bestimmte Vermögenswerte der Russischen Föderation auf ihrem Territorium einfrieren. Eine andere ist es, diese Vermögenswerte zu beschlagnahmen und ihre Verwendung für Entschädigungen in der Ukraine zuzulassen.
Ein Beschluss des UN-Sicherheitsrates kommt, aufgrund der zu erwartenden Blockade dieses Prozesses durch die Russische Föderation, von vornherein nicht in Betracht. Die optimale Lösung für die Ukraine besteht darin, sich an internationale Gerichte zu wenden – zunächst an den Internationalen Gerichtshof der Vereinten Nationen. Allerdings wird sich Russland in diesem Fall gewiss weigern, die Gerichtsbarkeit anzuerkennen und die Entscheidung anschließend umzusetzen. Zudem überlässt der Internationale Gerichtshof in solchen Fällen die Frage der Entschädigung meist dem Ermessen der Parteien und legt deren Höhe nur dann fest, wenn diese keine Einigung erzielen. In der Praxis kann dieser Prozess viele Jahre dauern. Beispielsweise wurde die Sachentscheidung im Fall „Über bewaffnete Aktionen auf dem Territorium des Kongo“ (DR Kongo gegen Uganda) am 19. Dezember 2005 getroffen, und das Gericht entschied über die Frage der Schadensersatzzahlung Ugandas erst am 9. Februar 2022. Die Prüfung dieses Falles begann am 23. Juni 1999. Es ist offensichtlich, dass das keine Option für die derzeitige Lage ist.
Die Ukraine verfolgt deshalb einen anderen Weg – und zwar einen Weg der Reform des Völkerrechts. Die UN-Generalversammlung stimmte am 14.11.2022 mehrheitlich dafür, die Russische Föderation für Schäden zur Verantwortung zu ziehen, die ukrainischen Unternehmen und den Bürger*innen zugefügt wurden. Es gibt folglich einen entsprechenden Beschluss. Die Umsetzung dieses Beschlusses kann entweder von einem bestimmten Staat auf der Ebene seiner nationalen Gesetzgebung erfolgen (wie Kanada dies bereits getan hat) oder beispielsweise von vielen Staaten unter der Bedingung, dass sie ein internationales Übereinkommen unterzeichnen.
Allerdings ist dafür manchmal eine Änderung der nationalen Gesetzgebung im jeweiligen Land unvermeidbar, was viele Schwierigkeiten verursachen kann. Auch auf EU-Ebene ist es problematisch. Nach europäischem Recht ist die Beschlagnahmung von Vermögenswerten nur im Falle einer Verurteilung wegen einer Straftat möglich, aus welcher diese Vermögenswerte stammen. Es muss sich dabei aber um ein Verbrechen handeln. Die Umgehung von Sanktionen durch russische Oligarchen ist von einigen Mitgliedstaaten der EU nur als ein Vergehen eingestuft. Da das Strafrecht im Rahmen der nationalen Kompetenz zu ändern ist, wird diese Rechtslage zu einem grenzüberschreitenden Problem. Denn der Vorschlag der EU-Kommission hinsichtlich der Verschärfung der EU-Vorschriften über die Abschöpfung und Einziehung von Vermögenswerten bräuchte die einstimmige Akzeptanz der 27 Mitgliedstaaten, bevor die Kommission eine entsprechende Richtlinie vorlegen kann.
Natürlich formiert sich in der Gesellschaft jetzt die Erwartung, dass die eingefrorenen Vermögenswerte der Russischen Föderation ohne eines der oben genannten internationalen Verfahren in die Ukraine transferiert werden, aber das ist praktisch ein utopisches Szenario. Der Hauptgrund dafür ist, dass die Ukraine und ihre Bürgerinnen und Bürger nicht die einzigen auf der Liste sind, die künftige Wiedergutmachungen für die Handlungen Russlands erhalten wollen. Zu den Geschädigten gehören auch ausländische Staatsbürgerinnen und -bürger sowie juristische Personen des In- und Auslands. Dies können beispielsweise Leasing-Geber von Flugzeugen (Airbus und Boeing) sein, deren Rückgabe von Russland verweigert wurde, oder Unternehmen und Einzelpersonen, deren Eigentum von der russischen Regierung verstaatlicht wurde.
Auf jeden Fall sollten wir uns keine Illusionen über den Prozess der Entschädigung an die Ukraine machen. Im erfolgreichsten Beispiel der Neuzeit – der Arbeit der UN-Entschädigungskommission für Kuwait – wurden Schadensersatzansprüche an den Irak von insgesamt 350 Milliarden US-Dollar am Ende nur in einer Höhe von etwa 52 Milliarden US-Dollar befriedigt, also nur jeder siebte Dollar der Ansprüche. Und dieser Prozess, der 1991 begann, endete erst letztes Jahr.
